Forhandlingene fram mot København-toppmøtet COP 15 er organisert i to grupper. En gruppe (AWG-KP) forhandler om nye utslippsreduksjoner for landene som allerede har forpliktelser i Kyoto-avtalen, og en annen gruppe (AWG-LCA) forhandler om økt klimainnsats fra alle landene i FNs klimakonvensjon, som også inkluderer USA og utviklingslandene.
- Les mer om veikartet fram mot København
Onsdag 20. mai presenterte lederen for AWG-LCA, Michael Z. Cutajar, et forslag til en såkalt "negotiating text". Teksten er et helhetlig forslag til en ny avtale, basert på alle forslagene de ulike landene har lagt fram så langt i forhandlingene. Sammen med et tidligere forslag til forhandlingstekst for lederen av AWG-KP, vil denne teksten danne grunnlaget for de videre forhandlingene fram mot København. Denne artikkelen går gjennom noen av de viktigste elementene i avtaleforslaget. Der sidetall er oppgitt, refererer de til sidetall i dokumentet.
- Se dokumentet: Negotiating text. Note by the Chair of the AWG-LCA (PDF)
Sprikende utslippsmål
Den viktigste delen av en ny internasjonal klimaavtale vil være målene for utslippsreduksjoner både på kort og lang sikt. Et utall forskjellige forslag til langsiktige utslippsmål har blitt lagt på bordet i forhandlingene, og avtaleforslaget inneholder derfor flere valgmuligheter på dette punktet (s. 8-10). Forslaget om å begrense den globale temperaturstigningen til 2?C, som støttes av Norge, EU og flere andre land, er en av mulighetene. Det er også det mer ambisiøse forslaget fra alliansen av små øystater (AOSIS) om å begrense temperaturstigningen til 1,5?C. Foreslåtte mål for globale utslippsreduksjoner varierer fra under 50 prosent kutt i verdens samlede klimagassutslipp innen 2050, til mer enn 85 prosent kutt.
Den største interessen er knyttet til utslippsmålene som er foreslått for rike land på kortere sikt, dvs. fram til 2020. Disse varierer fra 25 til over 45 prosent reduksjon i forhold til 1990-nivå (s. 9). De mest ambisiøse målene vil altså innebære at Norge må skjerpe sine utslippsmål for 2020 betydelig i forhold til målet om 30 prosent kutt som Stortinget vedtok i klimaforliket. Selv den minst ambisiøse valgmuligheten (25 prosent kutt) er langt tøffere enn målene man kan vente at USA vil påta seg. Den amerikanske kongressen behandler i disse dager en klimalov som fram til 2020 bare vil redusere USAs utslipp med omkring en prosent i forhold til 1990-nivå.
Avtaleutkastet gir et godt utgangspunkt for de videre diskusjonene om utslippsmål for rike land, ettersom valgmulighetene på dette området også inkluderer mål som er svært gode fra et klimasynspunkt (dvs. 40 prosent kutt og oppover). Problemet er at selv de valgmulighetene som gir svakest utslippsforpliktelser for rike land neppe vil være akseptable for "verstingland" som Japan, Canada og Russland, og altså heller ikke for USA med det ambisjonsnivået det legges opp til i deres nye klimalov.
Fram mot København-toppmøtet er det avgjørende at alle rike land viser vilje til å gå lenger i sine klimamål, slik at man kan nærme seg de mest ambisiøse forslagene i avtaleteksten. Dette gjelder også Norge. Samtidig vil det være viktig å sikre at avtalen kan styrkes og målene skjerpes allerede kort tid etter København, dersom det skulle vise seg at målene ikke vil holde temperaturstigningen under f.eks. 2?C. En mulighet kan være å avtalefeste en vitenskapelig gjennomgang av utslippsmålene etter København-toppmøtet, som kan gjøre en uavhengig vurdering av om målene er gode nok og eventuelt anbefale forbedringer.
Mindre bindende enn Kyoto?
Et foruroligende trekk ved avtaleforslaget er at det åpner for å gjøre utslippsmålene for rike land langt mindre bindende enn de er i dagens Kyoto-avtale. Mens Kyoto-protokollen inneholder utslippsforpliktelser ("commitments") for rike land (såkalte Anneks I-land) åpner avtaleforslaget for at rike land skal påta seg forpliktelser eller handlinger ("commitments or actions", s. 19). Blant de fem valgmulighetene for hvor bindende framtidige utslippsforpliktelser skal være (s. 21) er det bare den første valgmuligheten som sikrer like bindende mål fram mot 2020 som i Kyoto-avtalen. En annen valgmulighet innebærer at utslippsmålene bare skal gjennomføres "in conformity with domestic law", altså at det er opp til lovene i hvert enkelt land hvor bindende forpliktelsene skal være.
Alle land som i dag har forpliktelser i Kyoto-protokollen er i utgangspunktet bundet til å fortsette med slike mål også etter at protokollens første forpliktelsesperiode går ut i 2012. Problemet er at USA som eneste rike land ikke er bundet av Kyoto. Dersom avtalen i København innebærer at USAs utslippsmål vil være mindre bindende enn forpliktelsene i Kyoto-protokollen, vil flere av landene som i dag har Kyoto-forpliktelser (f.eks. Japan, Canada og Russland) kunne bruke det som unnskyldning for å kreve at også deres utslippsmål skal være mindre bindende. Å sikre like bindende forpliktelser for alle land, og å styrke sanksjonene mot eventuelle overtredelser, vil derfor bli viktig i de videre forhandlingene.
Detaljert om utslippskutt i utviklingsland
Utviklingslandene har ikke bindende utslippsforpliktelser i Kyoto-avtalen, og klimatoppmøtet på Bali bestemte at de heller ikke skal påta seg dette i København. Derimot er det forventet at utviklingslandene skal gjennomføre såkalt "Nationally Appropriate Mitigation Actions" (forkortet NAMAs), altså handlinger som reduserer veksten i deres klimagassutslipp. Hvor bindende slike NAMAs skal være, og i hvor stor grad de skal være avhengige av økonomisk støtte fra rike land, er blant de viktigste forhandlingstemaene fram mot COP 15 i København.
Avtaleforslaget som ble lagt fram 20. mai inneholder en rekke relativt detaljerte forslag til hva slags NAMAs utviklingsland skal gjennomføre, og hvordan resultatene av disse skal måles (s. 23-31). Blant annet foreslås det at kravene til hvor bindende og dyptgående NAMAs landene må levere, skal variere ut fra hvor fattige landene er. Det er store interne forskjeller i gruppen av utviklingsland - fra relativt avanserte og raskt voksende økonomier, til svært fattige land med små muligheter for klimakutt.
Hvem tar regningen?
Spørsmålet som vil avgjøre hva slags forpliktelser utviklingslandene er villige til å påta seg i en ny avtale, er hvor store økonomiske og teknologiske ressurser den rike delen av verden er klar til å bidra med. Derfor har finansiering av klimatiltak i utviklingsland blitt et sentralt tema i forhandlingene. Dette temaet er dessverre ikke like grundig behandlet i avtaleforslaget. Ett av flere forslag som listes opp for hvordan man kan skaffe penger til gjennomføring av klimatiltak i utviklingsland, er Norges forslag om å auksjonere bort en viss andel av rike lands utslippsrettigheter.
FNs klimapanel og nyere forskning viser at det trengs store utslippsreduksjoner i utviklingsland i tillegg til opp mot 40 prosent kutt i de rike landene, dersom man skal kunne holde temperaturstigningen under 2?C. Det er derfor svært viktig at finansiering av utslippsreduserende tiltak (NAMAs) i fattige land kommer som et tillegg til de reduksjonene rike land forplikter seg til. I forslaget til avtale blandes dette sammen på en bekymringsfull måte. Et av forslagene til finansiering av NAMAs er gjennom et system der utviklingsland som gjennomfører slike NAMAs kan selge utslippskvoter for dette til rike land, slik man kan i dagens CDM-system. Dette vil i så fall åpne for at utslippsreduksjoner som finansieres i fattige land vil gi rike land muligheten til å øke sine utslipp. Dermed risikerer man at reduksjoner i utviklingsland kommer i stedet for reduksjoner i rike land, heller enn at man får til begge deler samtidig, slik forskningen sier er nødvendig.
Samtidig peker andre deler av avtaleforslaget i en helt annen retning: Det foreslås nemlig også å sette en grense for hvor store deler av sin utslippsforpliktelse et rikt land kan gjennomføre ved hjelp av kvotekjøp fra utlandet. En av valgmulighetene (s. 22) innebærer at 90 prosent av rike lands utslippsforpliktelser må oppfylles innenlands. En annen valgmulighet (s.s.) er at rike land i framtiden ikke skal kunne bruke kvotekjøp til å oppfylle sine forpliktelser i det hele tatt. Dette er neppe et sannsynlig utfall av forhandlingene, men vil - om det skulle bli vedtatt - bety store endringer i norsk klimapolitikk, som i dag i hovedsak baserer seg på kjøp av CDM-kvoter for oppfyllelse av norske klimaforpliktelser.
Usikker vei framover
Som denne gjennomgangen viser, inneholder dette første avtaleforslaget en rekke ulike og motstridende valgmuligheter. De videre forhandlingene skal etter planen gradvis eliminere de ulike valgmulighetene, slik at man i løpet av København-møtet i desember vil stå igjen med en helhetlig, sammenhengende avtaletekst. Veien dit er imidlertid høyst usikker.
Når diplomater fra hele verden møtes til nye forhandlinger i Bonn, Tyskland, fra 1. til 12. juni, vil det vise seg om avtaleforslaget har stor nok støtte til at det vil bli akseptert som et utgangspunkt for de videre forhandlingene. Hvis det skjer, vil forhandlingene framover bli langt mer konkrete enn de har vært så langt. Men uansett hvordan de videre forhandlingene organiseres: Den store avstanden mellom de ulike valgmulighetene i avtaleforslaget viser at det er et desperat behov for økt politisk ambisjonsnivå i rike land dersom København-toppmøtet skal resultere i en brukbar avtale.
