Du er her:

Russland – sivilsamfunn og atomproblematikk - artikkelsamling:

Mens Russland står på gangen

Hva er konsekvensene av at internasjonale avtaler vedtas mot en av deltakernes høylytte protester?

Av Dagny Ås Hovind

Klimatoppmøtet i Doha november 2012: Det har vært en lang uke med harde forhandlinger. Russland har trenert prosessen hele veien, og nå har åpenbart andre ledende parter fått nok. Den qatarske ordstyreren er i ferd med å lese opp avtalen partene er blitt enige om. Den russiske forhandlingslederen står på stolen og vifter desperat med deltakerskiltet sitt. Han forsøker iherdig å fange oppmerksomheten, men ordstyreren leser tilsynelatende uaffektert videre. Teksten vedtas ved konsensusprinsippet, til tross for de åpenbare russiske protestene. 

Russland er det fjerde største utslippslandet i verden. Samtidig er det et land med stort potensiale for å bruke energi mer effektivt og å utvikle fornybare løsninger. Dette reflekteres dårlig i russiske forslag til egne utslippskutt i de internasjonale klimaforhandlingene. Etter hvert har flere andre land fått nok av Russlands manglende klimavisjon. Resultatet er at Russland i økende grad overses når de viktige beslutningene tas. 

Russisk klimapolitikk – et spørsmål om politisk vilje

Russlands klimautslipp blir i verdenssammenheng kun slått av USA, Kina og India. Til tross for denne høye karbonintensiteten befinner Russland seg i utkanten av den internasjonale klimapolitikken – med lave ambisjoner og liten vilje til å godta nye forpliktelser. Paradoksalt nok, oppnådde de likevel en stor reduksjon i klimagassutslipp under Kyoto-protokollen. 
Denne store reduksjonen av klimagassutslippene kan i all vesentlighet tilskrives de økonomiske omveltingene Russland gikk i gjennom på 1990-tallet. Etter Sovjetunionens kollaps i 1991, gikk Russland inn i en periode med økonomiske nedgangstider. Dette medførte at store deler av russisk industri ble nedlagt. Klimagassutslippene ble dermed kraftig redusert som følge av omveltningene. Kyoto-protokollen måler imidlertid et lands utslipp med 1990-nivået som referansepunkt. I 1998 var Russlands utslipp en tredjedel lavere enn i 1990. I 2010 var de fremdeles 34 prosent under 1990-nivå. Russland har altså gjennom hele perioden under Kyoto-protokollen kunnet måle sine klimautslipp mot dette kunstig høye taket.

Russland har forpliktet seg internasjonalt til å redusere de nasjonale utslippene med 25 prosent innen 2020. Problemet er at dette innebærer en stor reell økning av utslippene, siden de i dag er over 30 prosent under 1990-nivå. I tillegg skal andelen fornybar energi som produseres økes til 4 prosent av den totale energisammensetningen. Per dags dato er de ikke i rute til å nå dette målet.
Ambisjonsnivået har heller ikke vært høyt for å få på plass en bindende internasjonal klimaavtale. For det første tar Russland avstand fra et historisk ansvar for sovjetiske klimagassutslipp fordi skadeeffekten av utslippene i stor grad var ukjent i det 20. århundret. For det andre mener landet at de nye, store utviklingsøkonomiene må inkluderes i en bindende avtale, dersom Russland skal inkluderes. 

De menneskeskapte klimaendringene kommer til å få store konsekvenser – også for Russland. Landet ville altså vært tjent med å være mer proaktive i arbeidet med en internasjonal avtale. Anna Korppoo og Adnan Vatansever skisserer i en artikkel to alternative måter Russland kunne bidratt mer på i den internasjonale prosessen. For det første kunne landet fulgt opp målene de foreslo i København i 2009. Det innebærer å utvikle et nasjonalt karbonkvotesystem, som etter en stund kan kobles på det europeiske kvotehandelssystemet. For det andre kunne Russland følge opp det såkalte «Russian Proposal» fra 2011, som angir prosedyrer for hvordan flere land kan påta seg frivillige forpliktelser. 

Korppoo og Vatansever mener det hele koker ned til et spørsmål om politisk vilje. Klimaspørsmålet er ikke høyt prioritert av russiske ledere. Det står dermed ikke høyt på den russiske politiske agendaen. Dette understøttes av en generell skepsis blant den russiske befolkningen til hvorvidt klimaendringene faktisk er menneskeskapte. Det hjelper ikke at de få ikke-statlige organisasjonene som arbeider med klimasaken anses som potensielle kjepper i hjulene for store, nasjonale utvinningsselskaper. Det er blant annet vedtatt en lov om «utenlandske agenter» som sier at organisasjoner som arbeider med politikk risikerer rettergang, fengsel og store bøter dersom de mottar pengestøtte fra utlandet. Dette rammer mange av de russiske organisasjonene som jobber med klima- og miljøspørsmål.

Konsensus betyr at alle er enige – eller?

Det internasjonale systemet er et anarki, sies det. Verden består av mange suverene stater og det finnes ingen reell, overordnet myndighet. Dermed avhenger internasjonale avtaler av at alle disse suverene statene blir enige om hva avtalen skal innebære. Utfra dette utgangspunktet springer ideen om det såkalte konsensus-prinsippet for å oppnå rettferdige internasjonale beslutningsprosesser. Kjernen i prinsippet er at én stat har én stemme.
Utgangspunktet er altså at alle statene som er parter i en prosess må bli enige i resultatet. Konsekvensen av dette er at mange internasjonale avtaler er preget av å være ganske vage. De er ofte politiske programerklæringer og sjelden rettslig bindende. Dersom de er rettslig bindende, så er de som regel et uttrykk for et minste felles multiplum av ambisjoner. Som regel mangler det også reelle muligheter til å håndheve bestemmelsene, eller straffe avvik. 

Internasjonale forhandlinger – og særlig klimaforhandlinger - handler altså mye om å binde seg selv gjennom å binde andre. Prinsippets utgangspunkt er at alle må bli enige. Men hva skjer hvis ikke alle blir enige?

Å ta en «Cancun»

Tidlig tok flere til orde for at konsensus-prinsippet heller må formuleres i negativ forstand, altså som “fravær av uttalte protester». Dette begrunnes i effektivitetshensyn. Det er «dyrere» for et land å være aktivt mot en relativt utbredt enighet, enn å avstå fra å stemme for. Dette er nå å anse som internasjonal sedvanerett, blant annet kodifisert gjennom Havrettskonvensjonen fra 1982. 
Både under klimaforhandlingene i Cancun og Doha kom denne problemstillingen på spissen. I Cancun erklærte man konsensus til tross for at Bolivia hadde avgitt formelle protester mot den vedtatte teksten. Under Doha-runden i 2012 gjorde man samme manøver – denne gangen mot Russland. Tidligere miljøvernminister Bård Vegard Solhjell, som forhandlet for Norge, omtalte det som «Å ta en Cancun»: «Å legge fram forslaget og ignorere protesten vi veit vil kome frå Russland.»
Det kan hevdes at det har utviklet seg en praksis der man kan ta beslutninger ved konsensus til tross for at én part aktivt protesterer. Dette provoserer frem flere aktuelle spørsmål. Kan man hevde at en internasjonal avtale er gyldig inngått ved konsensus dersom det er flere enn en part som protesterer? Hvor mange parter må i så fall protestere for at konsensus skal falle? Har det noe å si hvilke land som protesterer? Og hvor mye makt flyttes fra partene og over til ordstyrerlandets hender, dersom det blir vanlig «å ta en Cancun»? Alle disse spørsmålene er høyst relevante. Svarene er likevel uavklarte – et halvt år før klimaforhandlingene igjen braker løs i Paris. 

Betydningen for nye avtaler

Russland ikke ser med blide øyne på denne praksisen. Den russiske delegaten Oleg Shamanov, sa etter Doha-runden at det er viktig at dette problemet løses fordi «klimaforhandlingene er en prosess der beslutninger tas av partene, ikke av ordstyreren». Sammen med blant andre Hviterussland, Kasakhstan og Ukraina har de krevd at man definerer en klarere vedtaksmetode i de internasjonale forhandlingene, før man går videre med å meisle ut forpliktelsene. Slik skal man unngå å overkjøre noen av partene i prosessen. Shamanov uttalte også at dersom disse radikale prosedyrebruddene ikke opphører, så vil det kunne få stor innflytelse på arbeidet med – og innholdet av - en ny, forpliktende klimaavtale.

Flere andre land har uttrykt enighet med det russiske standpunktet. De advarer mot en slik utbredt «ordstyrer-aktivisme», nettopp fordi den kolliderer med statenes suverene rett til å være med å bestemme. Andre mener at Russland selv må påta seg en del av skylden for denne utviklingen. De henviser til at Russland brøt ut av Kyoto 2-samarbeidet og til nå har nektet å påta seg nye forpliktelser. Da kan de klandre seg selv for at deres protester ikke blir tatt til følge. Dessuten har man verken tid eller penger til å holde lange diskusjoner om selve forhandlingsformatet. Ressursene må heller fokuseres mot et reelt resultat og bindende forpliktelser. 

«Cancun»-manøveren kan leses som et forsøk på å effektivisere prosessen og hindre at stater som ikke egentlig ønsker å forplikte seg, kan trenere og sinke en avtale. Det er et forståelig, men kan i verste fall vise seg kontraproduktivt på lang sikt. Klimaløsningen krever en sterk og forpliktende avtale. Partenes deltakelse og bidrag til dette avhenger av et forutsigbart rammeverk og spilleregler som alle er enige om. Konsekvensene av denne nye praksisen for de fremtidige klimatoppmøtene er derfor usikre. Det blir spennende å følge med på veien mot Paris i desember 2015.