Bakgrunn: Hva skjer på forhandlingene i Bonn i april?

Fra 29. mars til 8. april møtes forhandlere fra hele verden i Bonn, Tyskland, for å fortsette arbeidet med en ny internasjonal klimaavtale. Nå øker presset for å få resultater på bordet i forkant av København-toppmøtet i desember. På dette møtet starter for alvor diskusjonen om hvor store utslippsforpliktelser de rike landene skal påta seg i perioden fram mot 2020.

Klimatoppmøtet i Poznan, Polen, i desember 2008 markerte at forhandlingene om et nytt globalt klimaregelverk er kommet halvveis til målet. Om bare ni måneder skal en ny avtale etter planen komme på plass på toppmøtet COP 15 i København. Framdriften i forhandlingene har imidlertid vært dårlig, så selv om man tidsmessig er halvveis i prosessen er det svært mye arbeid som gjenstår. Presset er derfor økende for å få resultater i forhandlingene, og det vil merkes på det førstkommende møtet i Bonn.

Forhandlingene fram mot København er i hovedsak organisert i to grupper: Arbeidsgruppa for nye utslippsforpliktelser for Kyoto-landene («Ad-Hoc Working Group on Further Commitments for Annex I Parties under the Kyoto Protocol», forkortes AWG-KP) skal forhandle fram nye forpliktelser for de rike landene som allerede har forpliktelser i Kyoto-protokollen, mens Arbeidsgruppa for langsiktig felles handling («Ad-Hoc Working Group on Long-term Co-operative Action», forkortes AWG-LCA) skal forhandle om hvordan verdenssamfunnet som helhet kan øke sin innsats mot klimaendringene. Begge disse gruppene møtes i Bonn fra den 29. mars.

Hvor mye skal de rike landene kutte?
Det viktigste temaet på møtet i Bonn vil bli hvor store utslippsreduksjoner rike land skal forplikte seg til i perioden etter 2012. Ifølge tidsplanen for forhandlingene skal man på dette møtet bli enige om hvor mye de rike landene samlet sett skal redusere sine utslipp. Deretter skal man på de kommende møtene gå videre til å diskutere hvordan ansvaret for den samlede utslippsreduksjonen skal fordeles mellom de enkelte landene. Det er imidlertid lite trolig at man vil klare å bli enige om et endelig tall for totale utslippsreduksjoner i rike land allerede på dette møtet.

FNs klimapanel (IPCC) sier at dersom man ønsker å stabilisere innholdet av klimagasser i atmosfæren på et nivå som begrenser temperaturstigningen til ca 2?C, slik både Norge og EU ønsker, så må de rike landene samlet sett redusere sine utslipp med mellom 25 og 40 prosent fra 1990-nivå innen 2020. I tillegg må utslippsveksten i utviklingslandene reduseres betydelig. Så langt har bare et fåtall rike land satt seg konkrete utslippsmål for 2020. EU, Norge og Sveits har satt seg mål som ligger i den minst ambisiøse enden av IPCCs anbefaling (30 prosent), mens andre land som Australia og Canada har satt seg enda svakere mål.

På møtet i Bonn vil forhandlingsgruppa AWG-KP, som ledes av Norges tidligere forhandlingsleder Harald Dovland, arrangerer en egen workshop om utslippsreduksjoner i rike land (de såkalte Anneks I-landene). Et betydelig problem i forhandlingene er imidlertid at USA ikke deltar i AWG-KP. Denne gruppa skal nemlig bare forhandle fram nye utslippsmål for landene som allerede har forpliktelser i Kyoto-avtalen, som USA ikke har sluttet seg til. De andre rike landene vil sannsynligvis nøle med å forplikte seg til konkrete utslippsreduksjoner før de vet hva USA er villige til å påta seg. Så langt har USAs president Barack Obama sagt at han ønsker å bringe landets utslipp tilbake til 1990-nivå innen 2020, altså langt unna den nødvendige reduksjonen på 25-40 prosent. Dette er en av grunnene til at det kan være vanskelig å komme til enighet om hvor mye utslippene skal reduseres i rike land allerede på det førstkommende møtet.

Utilsiktede konsekvenser av klimatiltak
Et annet tema som vil få mye oppmerksomhet i Bonn er hvordan man skal forholde seg til utilsiktede konsekvenser – både positive og negative – som kan følge av tiltak for å redusere klimagassutslippene. I forhandlingene blir dette referert til som «spillover effects» eller «consequences of response measures», og temaet står på programmet i begge forhandlingsgruppene som møtes i Bonn.

Tradisjonelt sett har oljeavhengige land som Saudi-Arabia brukt dette temaet til å stikke kjepper i hjulene for klimaforhandlingene, for eksempel gjennom å kreve kompensasjon for tapte oljeinntekter dersom en framtidig klimaavtale reduserer etterspørselen etter olje. I forhandlingene fram mot København har det imidlertid blitt gradvis større fokus på at det også finnes en rekke positive bieffekter av å redusere klimagassutslippene, og at man bør arbeide for å maksimere disse.

Økt diskusjon om redusert avskoging?
Det er fortsatt usikkert hvor viktig spørsmålet om redusert avskoging i utviklingsland vil bli på møtet i Bonn. Å utarbeide en mekanisme der rike land bidrar til å betale for bevaring av regnskog i fattige land («Reduced Emissions from Deforestation and Forest Degradation», forkortes REDD) er en viktig del av forhandlingene fram mot København, men så langt har diskusjonene om dette temaet fokusert mest på tekniske spørsmål knyttet til beregning av klimagassutslipp og hvordan avskoging skal overvåkes og rapporteres. På klimatoppmøtet i Poznan uttrykte både Norge og flere regnskogland frustrasjon over at man så langt ikke har kommet i gang med reelle forhandlinger om hvordan REDD skal finansieres, hvordan man skal sikre rettighetene til urfolk og lokalsamfunn som bor i skogen, og andre mer overordnede politiske spørsmål.

Regjeringens klima- og skoginitiativ har gitt Norge en sentral rolle i arbeidet med å skape en mekanisme for redusert avskoging. Norge leder blant annet forhandlingsgruppa som diskuterer tekniske spørsmål knyttet til REDD. Dersom redusert avskoging får en større plass på møtet i Bonn enn temaet har hatt så langt i forhandlingene, vil Norge sannsynligvis spille en viktig rolle også her. Norges Naturvernforbund og Regnskogfondet, som følger Norges innsats i forhandlingene nøye, håper de norske forhandlerne vil bruke denne muligheten til å presse på for at en framtidig REDD-mekanisme sikrer rettighetene til skogavhengige folkegrupper.

I tillegg til tiltak for å redusere den direkte avskogingen, har andre tiltak som kan øke opptaket av karbon gjennom jord- og skogbruk fått stadig større oppmerksomhet i forhandlingene. I Bonn skal det for første gang arrangeres en egen workshop om muligheter for å gjennomføre klimagassreduserende tiltak i landbrukssektoren.

Stadig mer konkrete forhandlinger
Over ett år er gått siden forhandlingene fram mot København-toppmøtet ble sparket i gang på Bali, Indonesia, i desember 2007. I løpet av dette året har prosessen hatt mer preg av samtaler og utveksling av synspunkter, enn reelle forhandlinger om en konkret avtale. Dette er nå i ferd med å endre seg. Lederne for de to forhandlingsgruppene (Harald Dovland fra Norge i AWG-KP og Michael Cutajar fra Malta i AWG-LCA) skal før møtet i Bonn legge fram hvert sitt dokument som oppsummerer de ulike forslagene i forhandlingene, og som peker på hvor man nærmer seg enighet. Disse dokumentene vil danne et konkret utgangspunkt for de videre forhandlingene. Før det neste forhandlingsmøtet (de to første ukene i juni, også dette i Bonn) skal det så legges fram et konkret utkast til en avtale, en såkalt «forhandlingstekst». Fra da av vil forhandlingene dreie seg om konkrete ord og setninger, i stedet for løse synspunkter og prinsipper.

Parallelt med at forhandlingene på denne måten blir stadig mer konkrete, blir det også tydeligere hvilke posisjoner de ulike aktørene i forhandlingene inntar. USA er fortsatt i ferd med å definere sin klimapolitikk under en ny politisk ledelse, men er ventet å legge fram stadig klarere posisjoner i forhandlingene. EU, som har blitt kritisert av miljøbevegelsen for å ha få konkrete forslag å komme med, er også i ferd med å utarbeide en tydeligere posisjon. Utviklingslandene har lenge sagt klart ifra at de avviser ethvert krav om at de skal ta på seg bindende utslippsforpliktelser på samme måte som rike land, men stadig flere fattige land kommer nå med forslag til hvordan en framtidig avtale kan sikre at utslippene reduseres også der. Blant annet har Sør-Afrika foreslått et register for klimatiltak i utviklingsland, og både Mexico og Brasil har kommet med konkrete forslag til et fond som kan finansiere slike tiltak.