Durban-toppmøtet i desember vedtok å sette i gang forhandlinger om en ny internasjonal klimaavtale. Etter planen skal avtalen være ferdig i løpet av 2015, og gjelde for perioden etter 2020. Hvordan forhandlingene skal organiseres og hva som skal være de viktige temaene i de fire årene fram til 2015 vil bli det viktigste spørsmålet når klimadiplomater fra hele verden møtes igjen i Bonn i mai, for første gang etter Durban-toppmøtet.

Samtidig er flere spørsmål fortsatt uavklart når det gjelder det internasjonale klimaregelverket for perioden før 2020. Det viktigste for Norges del er kanskje hva slags forpliktelse vi skal påta oss i neste periode av Kyoto-avtalen, som vil starte i 2013. Nivået på denne forpliktelsen vil få mye å si for ambisjonsnivået i norsk klimapolitikk i årene fram til 2020.

Viktige spørsmål fram mot 2015

Den såkalte Durban-plattformen, som ble vedtatt på klimatoppmøtet COP 17 i Durban, etablerer en ny forhandlingsprosess fram mot 2015. Det er etablert en egen ad-hoc forhandlingsgruppe (Ad-hoc Group on the Durban Platform, ADP) som skal føre forhandlingene, og denne gruppa møtes for første gang i Bonn i mai. Den viktigste oppgaven på dette møtet blir å etablere en plan for gruppas arbeid. Men det er neppe noen enkel oppgave. Arbeidsplanen henger nemlig tett sammen med flere kontroversielle spørsmål i de kommende forhandlingene.

Det første kontroversielle spørsmålet som peker seg ut er hva slags juridisk form den nye klimaavtalen skal få. Et stort flertall av land ønsket i Durban å vedta at de nye forhandlingene skal resultere i en juridisk bindende avtale, slik Kyoto-protokollen er et eksempel på. Men på grunn av motstand fra enkelte store utviklingsland endte toppmøtet med å vedta at resultatet skal være juridisk bindende avtale eller «annet resultat med juridisk kraft». Det er uklart hva det siste innebærer, og dette vil trolig bli et viktig spørsmål i forhandlingene fram mot 2015.

For det andre vil spørsmålet om fordeling av innsatsen mellom rike og fattigere land fortsatt være et avgjørende viktig – og vanskelig – tema i forhandlingene. Durban-plattformen åpner for å revurdere det skarpe skillet mellom industriland og utviklingsland som har preget det internasjonale klimaregelverket fram til i dag. Men mange utviklingsland er bekymret for hva en slik revurdering vil føre til, og frykter at rike land vil bruke anledningen til å velte en større del av klimaansvaret over på dem. Noen industriland ønsker på sin side ikke å gjøre rettferdig fordeling av klimainnsatsen til en viktig del av de nye forhandlingene, fordi de frykter at det vil skape et press for at de skal øke sine utslippsmål. Spørsmålet om rettferdig fordeling av klimainnsatsen skal blant annet behandles på en egen såkalt «workshop» under forhandlingene i Bonn.

Et tredje spørsmål som må avklares i diskusjonen om arbeidsprogrammet for de nye forhandlingene, er om man bare skal forhandle om avtalen for perioden etter 2020, eller om man også skal diskutere hvordan klimainnsatsen kan økes i perioden før 2020. Toppmøtene i Cancun og Durban har vedtatt et svakt og lite bindende regelverk for årene fram til 2020, og utslippsmålene som landene har satt seg for denne perioden er langt unna det som kreves for å unngå farlige klimaendringer. En rapport fra FNs miljøprogram har anslått at løftene som så langt ligger på bordet, i beste fall gir utslippskutt tilsvarende halvparten av det som trengs. Derfor ønsker mange land at forhandlingene fram mot 2015 skal arbeide for økte utslippsmål både på kort og lang sikt, og ikke begrenses til perioden etter 2020.

Hvordan skal Kyoto-avtalen videreføres?

Durban-toppmøtet vedtok at Kyoto-avtalen skal videreføres etter at dagens forpliktelser går ut ved utgangen av 2012. Dette var en viktig seier for alle som ønsker å beholde et system med bindende utslippsmål for rike land. EU, Sveits og Norge er blant landene som har sagt at de vil påta seg nye forpliktelser i Kyoto-avtalen også fra 2013 og framover, mens det fortsatt er uklart hva land som Australia og New Zealand vil velge å gjøre.

Det formelle vedtaket om den nye perioden Kyoto-avtalen skal gjelde for, ble utsatt til neste toppmøte, som avholdes i Doha, Qatar, i desember. I løpet av 2o12 må forhandlerne derfor avklare de spørsmålene som fortsatt er uløste når det gjelder hvordan Kyoto-avtalen skal videreføres. I tillegg til spørsmålet om hvilke land som blir med på den nye perioden med forpliktelser, må det avgjøres hvor lenge perioden skal vare og nøyaktig hva slags utslippsforpliktelser hvert enkelt land skal påta seg. Dette vil få direkte innvirkning på norsk klimapolitikk de kommende årene.

Utviklingslandene ønsker at den nye perioden med Kyoto-avtalen skal vare i fem år, fra 2013 til 2017. Også den nåværende Kyoto-avtalen gjelder for en femårsperiode, og ved å beholde denne lengden vil man unngå å binde seg til dagens lave ambisjonsnivå helt fram til 2020. EU ønsker på sin side at den neste perioden skal vare i åtte år, helt til 2020. De åpner likevel for at man skal kunne vurdere å øke ambisjonsnivået i løpet av denne perioden. Norge har tidligere støttet utviklingslandenes krav om en femårig periode, men det er uklart om denne politikken ligger fast.

Enda viktigere for norsk klimapolitikk er spørsmålet om hva slags forpliktelse Norge og andre land skal påta seg i Kyoto-avtalens neste periode – enten den varer i fem eller åtte år. Stortinget har vedtatt mål for hvor store Norges klimagassutslipp skal være i 2020. Kyoto-avtalen opererer imidlertid ikke med mål for ett enkelt år, men med en forpliktelse for hvor store utslippene skal være i gjennomsnitt over hele perioden avtalen gjelder for. I løpet av 2012 må det derfor forhandles fram utslippsmål for hele perioden fra 2013 og framover, både for Norge og andre europeiske land.

Å regne om et utslippsmål for 2020 til et gjennomsnittsmål for perioden fram mot 2020, kan høres ut som et enkelt matematisk spørsmål. Men resultatet kan bli svært forskjellig avhengig av hvilke forutsetninger man legger til grunn. Arbeidet med å regne om klimamålene for 2020 til utslippforpliktelser blir derfor en viktig del av forhandlingene fram mot klimatoppmøtet i Doha, og kan få stor betydning for hvor god klimaeffekten av den nye perioden til Kyoto-avtalen blir.

Mer om dette: Bakgrunnsnotat om beregning av utslippsforpliktelser i neste Kyoto-periode (PDF)

Hva mener Naturvernforbundet?

De nye forhandlingene som ble satt i gang i Durban representerer en mulighet til å utarbeide en sterk og rettferdig klimaavtale for perioden etter 2020. Men en slik avtale kan bare oppnås hvis forhandlingsprosessen tar utgangspunkt i vitenskapelige anbefalinger og klare prinsipper for rettferdig fordeling av innsatsen. Arbeidsplanen for Durban-plattformen må derfor basere seg på innspillene som vil komme fra FNs klimapanel i deres neste hovedrapport, og må legge opp til en grundig og prinsipiell debatt om hvordan klimainnsatsen kan fordeles rettferdig mellom landene.

Samtidig som det er viktig at forhandlingene om avtalen for perioden etter 2020 kommer godt i gang i Bonn, må vi ikke glemme at regelverket for perioden før 2020 må styrkes kraftig. Det trengs en egen forhandlingsprosess både for å øke rike lands utslippsmål fram til 2020, og for å sikre inntekter til det nye grønne klimafondet, slik at utviklingsland kan få nødvendig støtte til å redusere utslipp og tilpasse seg klimaendringene.

Det er svært viktig at det formelle vedtaket om en ny periode av Kyoto-avtalen gjøres på neste klimatoppmøte i Doha. Flest mulig land må påta seg forpliktelser i den nye Kyoto-perioden, som bør vare i fem år slik at forpliktelsene kan styrkes allerede før 2020. Prosessen med å regne om klimamålene for 2020 til utslippsforpliktelser må brukes til å øke ambisjonsnivået mest mulig. Det betyr at Norge og andre land som blir med på den nye Kyoto-perioden, må regne om sine utslippsmål på en måte som gir størst mulig effekt for klimaet.