Bakgrunn: Hva skjer på klimamøtet i Accra?

21. - 27. august fortsetter forhandlingene om et nytt internasjonalt avtaleverk for å kutte verdens klimagassutslipp. Forhandlere fra hele verden møtes i Accra, Ghana, for å legge grunnlaget for det kommende klimatoppmøtet i Polen i desember. På dagsorden står blant annet hvordan redusert avskoging og såkalte sektor-mål kan brukes i den framtidige klimakampen.

Da forhandlingsmøtet i Bonn ble avsluttet før sommeren, var det med en sterk oppfordring fra flere land om å få fortgang i prosessen. Hvis man skal klare å komme fram til en ny avtale på København-toppmøtet i 2009, bør man allerede på årets toppmøte i desember i Poznan, Polen, ha fått på plass de første detaljene. Men så langt har forhandlingene fokusert på formaliteter, og framdriften har vært liten.

forhandlingsmøtet i Bonn ble landene bedt om å begynne å legge fram konkrete forslag, og å foreslå tekst som det kan forhandles om. Flere land har fulgt denne oppfordringen, og det er derfor håp om at de kommende forhandlingene i Accra kan bli mer konkrete enn på tidligere møter. Accra-møtet er også det første FN-møtet etter at G8 i sommer ble enige om at verdens samlede utslipp minst må halveres innen 2050. Det er likevel lite trolig at denne beslutningen vil ha særlig innvirkning på FN-forhandlingene, ettersom G8-vedtaket er lite konkret og ikke sier noe om reduksjonsmål på kortere sikt.

I prinsippet ligger alle forhandlingstema på bordet under hvert eneste møte. Diskusjonene vil dermed kunne fortsette både om framtidige utslippsforpliktelser for rike land, om nye former for forpliktelser for utviklingslandene, om økt innsats for tilpasning til klimaendringene, og om teknologioverføring og finansiering av klimatiltak. Men to tema er plukket ut for spesiell gjennomgang i en såkalt "in-session workshop" under Accra-møtet: Forslaget om en egen mekanisme for å redusere utslipp fra avskoging i utviklingsland, og forslaget om en såkalt sektor-tilnærming med sektorvise målsetninger på internasjonalt nivå.

Sektor-tilnærming
Det var opprinnelig Japan som tok til orde for å sette sektorvise mål for utslippsreduksjoner (en såkalt "sectoral approach" eller sektortilnærming). Forslaget har blitt sterkt kritisert både av utviklingsland og miljøorganisasjoner for å undergrave Kyoto-avtalens prinsipp om bindende utslippsforpliktelser for alle rike land. Kritikken har tvunget Japan til å slå fast at eventuelle sektormål ikke skal erstatte bindende nasjonale reduksjons-forpliktelser i de rike landene, men det er fortsatt svært uklart hva deres sektorforslag innebærer i praksis. Ulike land legger blant annet ulikt innhold i begrepet "sektor".

Japans ide, som støttes av USA og delvis også Norge, er rettet inn mot industrielle sektorer (sementindustri, metallindustri, energiproduksjon osv). For slike sektorer kan det for eksempel settes globale utslippsmål, egne energieffektivitetsmål, eller andre typer målsetninger og forpliktelser. Det vanskelige med slike sektormål er hvordan man skal differensiere dem mellom fattige og rike land, og hvordan man hindrer at de undergraver eller erstatter de rike landenes nasjonale forpliktelser.

Men man kan også tenke seg andre typer sektorer enn industrielle. Å få internasjonal skipstrafikk og luftfart inn i en ny klimaavtale er for eksempel svært viktig. Dette er en avgrenset sektor som per i dag ikke er dekket av de nasjonale reduksjonsforpliktelsene. Et eget utslippsmål for luft- og sjøfart vil altså også være et sektormål, men det vil være langt mindre problematisk enn andre typer sektormål. Et mål for reduserte utslipp fra avskoging i utviklingsland vil også være et slags sektor-mål, men dette diskuteres som et eget punkt i forhandlingene.

Reduserte utslipp fra avskoging
Det er bred enighet om at en framtidig klimaavtale må inneholde en mekanisme for å redusere utslippene fra avskoging i utviklingsland ("Reduced Emissions from Deforestation in Developing countries", forkortes REDD). Nærmere 20 prosent av verdens samlede klimagassutslipp kommer fra avskoging, og i store regnskogland som Brasil og Indonesia utgjør avskoging opp mot 75 prosent av landets utslipp. Det er imidlertid harde forhandlinger om hvordan en såkalt REDD-mekanisme skal utformes: Hvem skal betale, hvordan definerer man avskoging, og hvordan måle effekten av tiltakene? Dette er bare noen av de uavklarte spørsmålene.

Den kanskje viktigste diskusjonen i Accra vil være knyttet til finansiering av tiltak for å redusere avskogingen. Enkelte regnskogland har foreslått å gjøre REDD til en del av kvotemarkedet, slik at et utviklingsland som reduserer avskogingen kan selge karbonkreditter til rike land. Andre land, som Brasil, er sterkt imot dette, fordi det vil føre til at de rike landene til gjengjeld kan øke sine utslipp. Brasil ønsker at rike land betaler inn til et fond som støtter REDD-tiltak, og har allerede satt opp et slikt fond for å ta imot frivillige bidrag til arbeidet med å stoppe avskogingen i Amazonas. Norge har så langt ikke tatt stilling til hvordan REDD-tiltak skal finansieres, og ønsker foreløpig å holde alle muligheter åpne.

Et stort problem i forhandlingene om REDD, er at de menneskene som i størst grad vil bli rammet av nye internasjonale avtaler om skogbevaring, nesten ikke er involvert i prosessen. Urfolk og lokalsamfunn som lever i og av de tropiske skogene deltar i svært liten grad på forhandlingsmøtene, og blir ofte heller ikke spurt til råds av sine nasjonale myndigheter. Hvis denne skjevheten skal kunne rettes opp før det kommende toppmøtet i Poznan, må saken tas opp til diskusjon i Accra.

Norske forslag i forhandlingene
Norske myndigheter har sendt inn to konkrete forslag i forkant av Accra-møtet. For det første har de kommet med en konkretisering av et tidligere presentert forslag om å auksjonere deler av utslippstillatelsene i en framtidig klimaavtale, for å skaffe penger til ulike klimatiltak. For det andre har Norge foreslått en konkret framgangsmåte for å sette en utslippsforpliktelse for internasjonal skipsfart.

Forslaget om å auksjonere en andel av framtidige utslippstillatelser er tidligere lagt fram under forhandlingsmøtene på Bali og i Bonn. Ideen er at noen av utslippstillatelsene som skal fordeles mellom landene i en ny avtale, blir holdt tilbake og auksjonert ut til land som trenger større utslippskvote. Norge har tidligere foreslått at inntektene kan brukes på tiltak for klimatilpasning i fattige land, men åpner nå for at midlene også kan brukes på tiltak for å redusere utslipp, for eksempel tiltak for å redusere avskoging i utviklingsland.

Norge har lenge spilt en pådriverrolle for å sette et tak på utslippene fra internasjonal skipsfart, som i dag faller utenfor klimaregelverket. Enkelte land er svært aktive motstandere av at de internasjonale klimaavtalene skal lage regler for skipsfarten. Forslaget som Norge har sendt inn foran Accra-møtet er et slags kompromissforslag, der det foreslås at klimatoppmøtet i København i 2009 skal sette et overordnet mål for utslippsreduksjoner i skipsfarten, men at det overlates fullt og helt til FNs sjøfartsorganisasjon IMO å lage regler for hvordan dette skal gjennomføres i praksis.

Forhandlinger i to arbeidsgrupper
Formelt sett er forhandlingene delt i to arbeidsgrupper, som begge møtes i Accra. Under Accra-møtet vil de to forslagene fra Norge bli diskutert i den såkalte Arbeidsgruppa for langsiktig felles handling ("Ad-Hoc Working Group on Long-term Co-operative Action", forkortes AWG-LCA eller bare LCA). Denne arbeidsgruppa er det direkte resultatet av klimatoppmøtet på Bali, og møtes for tredje gang i Accra. AWG-LCA skal forhandle om spørsmålene som er beskrevet i Bali Action Plan, og som handler om hvordan verdenssamfunnet kan øke sin samlede innsats mot klimaendringene. Her deltar alle land.

Den andre gruppa, Arbeidsgruppa for nye utslippsforpliktelser for Kyoto-landene ("Ad-Hoc Working Group on Further Commitments for Annex I Parties under the Kyoto Protocol", forkortes AWG-KP eller bare AWG) skal forhandle fram nye utslippsforpliktelser for de rike landene som allerede har forpliktelser i Kyoto-protokollen. Kyoto-avtalens første forpliktelsesperiode slutter i 2012, men selve avtalen går ikke ut. Målet med AWG-KP er å komme fram til nye forpliktelser for perioden etter 2012. Ettersom USA ikke har ratifisert Kyoto-protokollen, deltar de ikke i denne arbeidsgruppa. U-landene er med i diskusjonen, men denne gruppa skal ikke vurdere eventuelle utslippsforpliktelser for dem.

Hva skjer etter Accra?
Møtet i Accra er siste stopp i klimaforhandlingene før toppmøtet i Poznan, Polen, i desember. I Poznan vil miljøvernministere og statsledere møtes for å måle framgangen i forhandlingene midtveis i prosessen mellom Bali og København. Men møtet vil nødvendigvis preges av at USA fortsatt ledes av Bush-administrasjonen, til tross for at en ny president vil være valgt på dette tidspunktet. Demokratenes Barack Obama har allerede sagt at dersom han blir valgt, vil han sende sine folk til Poznan – selv om han formelt sett ikke er innsatt som president ennå.

Tidsplanen for forhandlingene mellom Poznan og København er foreløpig ikke bestemt, men det er grunn til å tro at det vil bli både hyppigere og lengre forhandlingsmøter i løpet av 2009 enn det har vært i 2008. Formelle krav til hvordan eventuelle endringer av Kyoto-avtalen skal behandles, gjør at hovedelementene i en ny avtale bør være klare et halvt år før den endelige beslutningen tas. Verdenssamfunnet har altså ingen tid å miste i arbeidet for et nytt, ambisiøst avtaleverk for å redusere de globale klimagassutslippene.