Oppsummering: Hva skjedde på klimamøtet i Accra?

"En mengde bevegelse uten å bevege seg noe sted". Slik beskrev Filippinenes talskvinne forhandlingene halvveis ut i klimamøtet i Accra, Ghana. Fullt så pessimistisk er det foreløpig ingen grunn til å være, men alle er enige om at forhandlingene må gires betydelig opp under det kommende toppmøtet i Polen hvis man skal ha håp om å bli enige om en ny klimaavtale i løpet av neste år.

Fram mot København-toppmøtet i 2009, der man etter planen skal få enighet om en ny avtale, er forhandlingene organisert i to arbeidsgrupper: Arbeidsgruppa for nye utslippsforpliktelser for Kyoto-landene (forkortes AWG-KP) skal forhandle fram nye utslippsforpliktelser for de rike landene som allerede har forpliktelser i Kyoto-protokollen. Arbeidsgruppa for langsiktig felles handling (forkortes AWG-LCA) skal forhandle om hvordan verdenssamfunnet som helhet – også landene som ikke har forpliktelser i Kyoto-protokollen – kan øke sin klimainnsats. Fra 21. til 27. august 2008 møttes disse to forhandlingsgruppene i Ghanas hovedstad. Norske myndigheter var sponsor for møtet.

 

Nord mot Sør
Diskusjonene i forhandlingsgruppa AWG-LCA var preget av en til dels fiendtlig stemning mellom de store landene i Nord og Sør. De rike landene understreket alle behovet for "differensiering", som innebærer at enkelte utviklingsland i større grad skal ta på seg bindende reduksjonsforpliktelser. Utviklingslandene på sin side ville fokusere på hvordan land i Nord kan bidra med finansiering og teknologi til utslippsreduksjoner i fattige land, og pekte på at Klimakonvensjonen allerede forplikter rike land til å bidra på denne måten.

 

Denne uenigheten kom tydeligst til uttrykk i dragkampen om hvordan forhandlingene i Accra skulle organiseres. USA og den såkalte Umbrella-gruppa, en forhandlingsgruppe av rike land, ønsket at diskusjonene i AWG-LCA skulle deles i to kontaktgrupper, en for å diskutere utslippsreduksjoner og en for å diskutere klimatilpasning. U-landsgruppa G77+Kina ville derimot ha en tredje kontaktgruppe for å diskutere institusjonelle ordninger som kan sikre finansiering og teknologioverføring fra Nord til Sør. Etter hektisk møtevirksomhet vant G77+Kinas syn gjennom, og de videre forhandlingene ble ført i tre kontaktgrupper.

 

Norge er medlem av Umbrella-gruppa, men virket likevel fornøyd med at det ble etablert en egen kontaktgruppe for å diskutere mekanismer for finansiering og teknologioverføring. Dette ga nemlig Norge en mulighet til å presentere sitt forslag om auksjonering av utslippsrettigheter, et forslag som fikk stor oppmerksomhet og mye skryt i Accra. Forslaget innebærer at noen av utslippstillatelsene som skal fordeles mellom landene i en ny avtale, blir holdt tilbake og auksjonert ut til land som trenger større utslippskvote. Inntektene fra en slik auksjon kan brukes på tiltak for klimatilpasning og utslippsreduksjoner i utviklingsland.

 

Omfattende forslag fra utviklingslandene
U-landsgruppa G77+Kina brukte også tiden godt i kontaktgruppa de fikk gjennomslag for. De la fram et omfattende forslag om å opprette en ny finansieringsmekanisme i form av ett eller flere fond, som skal ha til formål å finansiere en rekke ulike klimatiltak - både tilpasning til klimaendringer og utslippsreduksjoner. Styringen av den nye finansieringsmekanismen skal ligge under FNs klimakonvensjon, og gjennomføres av et bredt sammensatt styre.

 

Utviklingslandene ser for seg at hoveddelen av midlene som skal kanaliseres gjennom den nye mekanismen vil være offentlige midler fra rike land (Anneks I-landene i FNs klimakonvensjon), men forslaget utelukker ikke at andre inntektskilder kan tas i bruk. Dermed er det for eksempel mulig å se for seg at forslaget kan kombineres med Norges forslag om auksjonering av utslippsrettigheter, slik at midlene fra auksjoneringen kan inngå i et fond under den nye finansieringsmekanismen.

 

Det kanskje mest oppsiktsvekkende i forslaget fra G77+Kina, er at det antyder at rike land skal sette av mellom 0,5 og 1 prosent av sitt årlige brutto nasjonalprodukt til å finansiere fondene og tiltakene under den nye finansieringsmekanismen. 1 prosent av Anneks I-landenes brutto nasjonalprodukt utgjorde i 2004 rundt 406 milliarder USD, noe som nesten tilsvarer den totale verdien av Statens Pensjonsfond Utland, det norske oljefondet.

 

Større utslippskutt for rike land
Diskusjonene i AWG-KP om nye forpliktelser for landene som allerede har utslippsforpliktelser i Kyoto-protokollen var generelt mer konkrete enn diskusjonene i AWG-LCA. Mange utviklingsland brukte den formelle åpningen av møtet til å kreve at rike land tar på seg langt kraftigere utslippsforpliktelser i perioden etter 2012. De minst utviklede landene (MUL) krevde blant annet at rike land kutter sine utslipp med 45-50 prosent innen 2020.

 

Da tidsplanen for klimaforhandlingene ble utformet, var tanken at man skulle vite hvor stor fleksibilitet rike land skal ha i form av for eksempel kvotehandel og CO2-opptak i skog, før man begynner å vurdere hvor store utslippsreduksjoner de skal ta på seg. Derfor var det meningen at AWG-KP i Accra skulle bli ferdige med å diskutere "Means to reach emission reduction targets", eller bare "means" som forhandlingene om fleksible metoder for utslippskutt gjerne kalles. På møtet i Polen i desember skulle man så kunne gå videre til å diskutere hvilken størrelsesorden ("range") de rike landenes totale utslippsreduksjoner skal ha etter 2012.

 

Sjefen for FNs klimasekretariat, Yvo De Boer, brukte sin åpningstale i Accra til å understreke nettopp denne sammenhengen mellom "means" og "ranges" og oppfordret forhandlerne til å arbeide hardt for å komme til enighet om de fleksible metodene for utslippskutt. Det skjedde ikke. I stedet ble man enige om en liste over hvilke av endringene som er foreslått i den grønne utviklingsmekanismen (CDM) som skal prioriteres i de videre diskusjonene. Man vedtok også en "meny" av valgmuligheter for de videre forhandlingene om fratrekk på klimaregnskapet for CO2-opptak i jord og skog.

 

Forhandlingene i AWG-KP blir altså gradvis mer konkrete, selv om ingen endelige beslutninger er tatt så langt. Det store problemet blir nå at man i Poznan vil begynne å diskutere hvor mye rike land skal redusere sine utslipp etter 2012, uten å være sikker på hvor stor fleksibilitet landene vil ha til å oppfylle målene sine gjennom kvotehandel og CO2-opptak i skog

 

Reduserte utslipp fra avskoging i utviklingsland
I Accra ble det arrangert en egen såkalt workshop om tiltak for å redusere utslipp fra avskoging i utviklinsland ("Reduced Emissions from Deforestation and forest degradation in Developing countries", forkortes REDD). Flere land presenterte hvordan de ser for seg at slike tiltak kan inkluderes i det framtidige klimaregimet. Blant annet presenterte Norge arbeidet som er satt i gang for å støtte tiltak mot avskoging etter at statsminister Jens Stoltenberg lovte tre milliarder kroner årlig til dette under klimatoppmøtet på Bali.

 

Workshopen viste at det er stor støtte fra alle land til å inkludere REDD i et framtidig klimaregime. Den viktigste uenigheten er knyttet til hvordan REDD-tiltakene skal finansieres. Mens noen utviklingsland, anført av Papua Ny Guinea, ønsker å hente finansiering til å redusere avskogingen gjennom det internasjonale kvotemarkedet, protesterer andre u-land, spesielt Brasil, mot ordninger som vil gi rike land muligheten til å kjøpe seg fri fra sitt eget klimaansvar gjennom billige skogkvoter fra fattige land. Brasil har tidligere foreslått å opprette et fond for frivillige bidrag fra rike land. Blant andre forslag kan det nevnes at øystaten Tuvalu ønsker å hente pengene fra en ny avgift på internasjonal luft- og sjøfart, mens EU i Accra tok til orde for et såkalt markeds-tilknyttet system, som henter penger fra markedet uten direkte å selge kvoter fra skogtiltak.

 

På et annet punkt kan det se ut til at den interne uenigheten mellom utviklingslandene er i ferd med å forsvinne. Det har tidligere vært store motsetninger mellom Brasil, som ønsker at REDD bare skal belønne land som reduserer utslippene fra avskoging, og India, som også vil at land som øker CO2-opptaket i sine skoger skal få belønning for det. Men under workshopen i Accra la både Brasil og India vekt på at alle slags skogtiltak som bidrar til redusert CO2-innhold i atmosfæren bør belønnes. Det er for tidlig å si hva dette betyr i praksis, men flere observatører tolket innleggene som et forsøk fra utviklingslandene på å samle seg om en mest mulig felles politikk på dette området.

 

Bekymring før Poznan
Oppsummert kan man si at forhandlingene om nye utslippsforpliktelser for rike land (AWG-KP) går sakte, men at de iallfall viser klar framdrift, mens de mer kompliserte forhandlingene om økt klimainnsats fra alle land (AWG-LCA) så langt har båret preg av retorikk framfor reelle forhandlinger. De konkrete forslagene som har blitt lagt på bordet, særlig når det gjelder finansiering av utslippsreduserende tiltak i utviklingsland, er gledelige unntak i en ellers stillestående prosess.

 

For å få fortgang i arbeidet, besluttet AWG-LCA at man i 2009 skal skifte til "full forhandlingsmodus". Lederen for arbeidsgruppa AWG-LCA ba landene om å sende inn nye innspill og forslag til ham i løpet av september På bakgrunn av disse innspillene vil han på toppmøtet i Poznan, Polen, i desember legge fram en oversikt over forslag som kan danne utgangspunkt for videre forhandlinger.

 

Toppmøtet i Poznan vil markere at forhandlingene er kommet halvveis fra starten på Bali til sluttpunktet i København neste år. Hvis ikke Poznan fører til et tydelig taktskifte i prosessen, er det grunn til bekymring for resultatet i København. Noe av det viktigste for å få et slikt taktskifte vil være et tydelig politisk signal fra rike land om at de både ønsker å ta på seg store nye utslippsforpliktelser, og at de vil bidra til å få på plass en ny mekanisme for finansiering av utslippstiltak i utviklingsland. Dette vil kunne gi utviklingslandene trygghet til å bli mer konkrete på egen innsats for utslippsreduksjoner.

 

Foreløpig ser mange land ut til å vente på at USAs nye president skal komme på plass før de starter forhandlingene for fullt. Men en ny president vil ikke være på plass i Det hvite hus før etter Poznan-toppmøtet, og vil kanskje ikke ha utviklet sin posisjon i forhandlingene før flere måneder senere. Det kan derfor fort bli et problem for framdriften i forhandlingene hvis alle venter på USA. Allerede i Poznan trengs det et tydelig politisk engasjement og løfter fra rike land dersom man skal ha håp om å få på plass et nytt avtaleverk i København i desember 2009.

 

Flere oppsummeringer av klimamøtet i Accra