Oppsummering: Hva skjedde på klimamøtet i Bonn?

Forhandlingsmøtet under FNs klimakonvensjon i månedsskiftet mars/april i Bonn markerte starten på et hektisk forhandlingsår fram mot København-toppmøtet i desember. Selv om møtet var preget av en mer konstruktiv stemning enn i tidligere forhandlinger, var framgangen liten. Avstanden mellom utviklingslandenes forventninger og den politiske innsatsviljen i rike land er fortsatt svært stor. Møtet avslørte også at de tekniske delene av forhandlingene kan gi store smutthull i framtidige klimaforpliktelser.

Forhandlingene fram mot klimatoppmøtet COP 15 i København i desember, der man etter planen skal få enighet om en ny avtale, er organisert i to arbeidsgrupper: Arbeidsgruppa for nye utslippsforpliktelser for Kyoto-landene (forkortes AWG-KP) forhandler om nye utslippsforpliktelser for landene som allerede har forpliktelser i Kyoto-protokollen. Arbeidsgruppa for langsiktig felles handling (forkortes AWG-LCA) skal forhandle om hvordan verdenssamfunnet som helhet - også landene som ikke har forpliktelser i Kyoto-protokollen - kan øke sin klimainnsats. Det var disse to forhandlingsgruppene som møttes i Bonn, Tyskland, fra 29. mars til 8. april.

USA er tilbake
Møtet i Bonn var det første forhandlingsmøtet der den nye Obama-regjeringen representerte USA. Det knyttet seg derfor stor spenning til innleggene fra president Obamas spesialutsending for klima, Todd Stern, og hans nestkommanderende Jonathan Pershing. Stern høstet spontan applaus fra salen da han åpnet sitt første innlegg med å annonsere at "USA er tilbake, og ønsker å ta igjen det tapte". USAs klare vilje til å bidra til en avtale i København gjorde at forhandlingene i Bonn var preget av en mer konstruktiv tone enn tidligere møter. At USAs forhandlere brukte enhver anledning til å rose klimainnsatsen til Kina og andre store utviklingsland bidro også til bedre stemning mellom rike og fattige land i forhandlingene.

Samtidig påpekte flere forhandlingsparter at USAs nye politiske ledelse foreløpig bare har endret retorikken, ikke de faktiske målene. USAs forhandlere refererte flere ganger til president Obamas valgkampløfte om å redusere utslippene tilbake til 1990-nivå innen 2020. Dette ligger langt unna målet om en reduksjon på 25-40 prosent under 1990-nivå, som andre land diskuterer. USA hevdet at den totale utslippsbanen ("emission pathway") fram til 2050 er viktigere enn hvilke reduksjoner man legger opp til på kortere sikt, noe som ble imøtegått blant annet av EU.

Underveis i Bonn-møtet la to ledende demokrater i den amerikanske kongressen fram et første forslag til en klimalov for USA. Den såkalte "Waxman-Markey Clean Energy and Security Act" går noe lenger enn president Obamas reduksjonsmål for 2020, men vil sannsynligvis bli kraftig utvannet i den videre prosessen. Lovforslaget er likevel et tegn på at USA nærmer seg en avklaring av egen klimapolitikk, noe som vil gjøre det lettere for landet å påta seg forpliktelser på COP 15 i København.

Press på rike land for tøffere utslippsmål
Det store temaet på møtet i Bonn var framtidige utslippsmål for de rike landene som allerede har forpliktelser i Kyoto-protokollen. Temaet diskuteres i forhandlingsgruppa AWG-KP, og skulle ifølge arbeidsplanen fra Poznan ferdigbehandles på dette møtet. Det skjedde imidlertid ikke. Diskusjonen var preget av sterke motsetninger mellom utviklingslandene, som ønsker å vedta ambisiøse utslippsmål for rike land så raskt som mulig, og rike land som Japan, Canada og Russland som ikke engang er villige til å diskutere konkrete tall før de vet hva særlig USA er villig til å påta seg.

Utviklingslandenes forhandlingsblokk G77/Kina åpnet forhandlingene i Bonn med å kreve at alle andre temaer som diskuteres i AWG-KP burde legges bort, for å konsentrere forhandlingene om utslippsmål for rike land. Rike land, blant dem både Norge og EU, ønsket imidlertid å fortsette diskusjonen også om spørsmål som regler for kvotehandel og CO2-opptak i skog, ettersom slike regler kan ha stor innvirkning på målene man setter seg. Konklusjonen ble at diskusjonen skulle fortsette på alle temaer, men at spørsmålet om utslippsreduksjoner skulle tillegges størst vekt.

Den videre diskusjonen fokuserte først og fremst på hvor mye de rike landene til sammen skal redusere sine utslipp fram til 2020. EU foreslo en samlet utslippsforpliktelse for rike land på 30 prosent, og G77/Kina foreslo 40 prosent, begge med utgangspunkt i 1990-nivå. En mindre gruppe av utviklingsland, blant annet Alliansen av små øystater (AOSIS) og flere av de aller fattigste u-landene, gikk enda lenger. De krevde 45 prosent reduksjon i rike land innen 2020. Disse landene anerkjenner ikke togradersmålet som blant andre Norge og EU har satt seg, fordi de frykter at en to graders temperaturstigning vil legge en rekke øystater under vann.

Enkelte land foreslo også hvordan den samlede utslippsforpliktelsen bør fordeles mellom de rike landene. I gruppa av rike land var det en tydelig splittelse mellom de som la vekt på kostnadsvurderinger (f.eks. Japan og New Zealand) og de som foreslo en mer prinsipiell tilnærming (f.eks. EU). Utviklingslandene kom gjennomgående med prinsipp-baserte forslag. Blant annet la Sør-Afrika fram et forslag til hvordan en 40 prosent reduksjon i 2020 kan fordeles mellom de enkelte rike landene basert på prinsippene om historisk klimaansvar og økonomisk bidragsevne. I dette forslaget må Norge redusere sine utslipp med 73 prosent fra 1990-nivå i 2020, mer enn dobbelt så mye som Stortingets klimaforlik legger opp til.

Nye smutthull i utslippsregnskapet?
Et annet tema som ble diskutert i forhandlingsgruppa AWG-KP var regelverket for CO2-opptak og -utslipp fra skog og arealbruk ("Land Use, Land Use Change and Forestry", forkortes LULUCF). I dagens regelverk under Kyoto-protokollen må alle land inkludere utslipp fra avskoging og CO2-opptak fra skogreisning i sine utslippsregnskap. I tillegg kan landene selv velge om man vil inkludere opptak og utslipp fra skogskjøtselstiltak. Dette regelverket må forbedres, blant annet fordi det gir hvert land muligheten til å velge den løsningen de kommer best ut av.

Forhandlingene om LULUCF er svært tekniske, men diskusjonen i Bonn viste at regelverket på dette området kan få store konsekvenser for hvor mye hvert enkelt land må redusere sine utslipp. EU foreslo blant annet at hvert land skal få mulighet til å forhandle seg fram til et eget referansenivå som landets utslipp og opptak i LULUCF-sektoren skal måles opp mot. Dette kan løse noen av problemene med dagens regelverk, men åpner samtidig en farlig mulighet: Dersom hvert enkelt land selv får framforhandle et referansenivå, risikerer man at landene setter nivået slik at de oppnår store utslippskreditter i denne sektoren og dermed slipper unna reduksjoner av klimagassutslipp i andre sektorer. Miljøorganisasjonene advarte sterkt mot dette, og la fram beregninger som viser at hvordan referansenivået settes kan bety så mye som 12 prosent fra eller til for rike lands utslippsforpliktelser. Forslaget åpner med andre ord for gigantiske smutthull i utslippsregnskapet, noe som gjør det svært viktig å følge forhandlingene om LULUCF nøye framover.

Mer konkret om utslippsreduksjoner i utviklingsland
Det var liten framgang i diskusjonene under forhandlingsgruppa AWG-LCA. Forhandlingene om framtidige utslippsreduksjoner i utviklingsland, som foregår i denne gruppa, blir likevel gradvis mer konkrete. Klimatoppmøtet på Bali bestemte at utviklingsland i framtiden skal gjennomføre utslippsreduserende handlinger, såkalte "Nationally Appropriate Mitigation Actions" (forkortes NAMAs), forutsatt at de får nødvendig økonomisk og teknologisk støtte fra rike land. Et viktig tema i AWG-LCA er derfor hva slags "NAMAs" utviklingslandene skal gjennomføre, og hvordan de skal støttes av rike land.

Diskusjonen i Bonn viste at det er bred støtte for ideen om å opprette et internasjonalt NAMA-register der utviklingsland kan registrere sine utslippsreduserende handlinger, og disse kan matches med nødvendig finansiering. Viktige spørsmål som må avklares i de videre forhandlingene er blant annet om finansieringen skal gis forskuddsvis eller etterskuddsvis, og hvilke regler som skal gjelde for måling, rapportering og verifisering (MRV) av resultatene.

Regnskog populært tema
For første gang siden forhandlingsmøtet i Accra i august 2008 ble også spørsmålet om reduserte utslipp fra avskoging i tropiske områder diskutert i AWG-LCA. En rekke land ba om at det må settes av mer tid i de videre forhandlingene til å diskutere dette temaet, som går under navnet "Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation" (REDD). Både rike og fattige land støtter ideen om å opprette en REDD-mekanisme der utviklingsland mottar økonomisk støtte for å redusere ødeleggelsen av sine regnskogområder, og mange land ser dette som et av de viktigste konkrete resultatene man kan oppnå på COP 15 i København.

Hvordan REDD-tiltak skal finansieres er et av de viktigste spørsmålene som må avklares dersom man skal kunne håpe på slike resultater. I Bonn tok mange land til orde for å finansiere REDD gjennom en miks av ulike kilder, blant annet direkte tilskudd fra rike land, auksjonering av utslippsrettigheter og salg av REDD-kvoter i kvotemarkedet. Sistnevnte alternativ er imidlertid omstridt. Brasil, EU og andre land frykter at salg av kvoter basert på redusert ødeleggelse av regnskog vil gjøre det svært billig for rike land å fortsette å forurense. I Bonn la analysebyrået KEA3 fram en ny rapport som viser at dersom REDD-kvoter får fritt innpass i kvotemarkedet, vil kvoteprisen kunne reduseres med så mye som 75 prosent.

Flere land brukte diskusjonen i Bonn til å understreke at effektiv bevaring av regnskog må bygge på mer enn å måle karbonutslipp. Regelverk som sikrer rettighetene til urfolksgrupper og lokalsamfunn som avhengige av skogen må være en viktig del av en ny klimaavtale. Dette kom første gang opp som et viktig tema under toppmøtet i Poznan, der USA, Australia, Canada og New Zealand gikk sammen om å blokkere enhver referanse til urfolks rettigheter. Nå har imidlertid Australia lagt om politikken, og USA kan komme til å gjøre det samme. Etter møtet i Bonn er dette spørsmålet definitivt på dagsorden som et av de temaene man er nødt til å løse dersom København-toppmøtet skal kunne gi resultater for regnskogen.

Politikerne må på banen
Bedre stemning i forhandlingene til tross, avstanden mellom rike og fattige land er fortsatt stor - og på noen områder økende. Mens de mest sårbare utviklingslandene øker sine krav til utslippskutt i rike land, er flere tunge aktører i forhandlingene fortsatt uvillige til å diskutere konkrete tallfestede reduksjonsforpliktelser. Japan, Canada og Russland venter på USA, som venter på Kina og India, som igjen venter på de rike landenes løfter om økonomisk og teknologisk støtte. Det eneste som kan bryte denne stillstanden er økt politisk vilje, særlig i Nord, til større forpliktelser både når det gjelder utslippsreduksjoner og finansiering av klimatiltak i Sør.

  • Interaktivt verdenskart: Viktige aktører i klimaforhandlingene

Denne politiske viljen kan ikke framskaffes av diplomatene og byråkratene som møttes i Bonn. Derfor er det avgjørende at ministere og statsledere nå kommer på banen i forhandlingene. Dette kan gjøres både gjennom bilaterale samtaler, gjennom egne arrangementer som for eksempel klimamøtet for statsledere som planlegges i forbindelse med åpningen av FNs generalforsamling i september, og gjennom andre internasjonale prosesser som G8 eller G20.

Dagen før åpningen av forhandlingene i Bonn lanserte USAs president Barack Obama "Major Economies Forum" (MEF), en serie med møter mellom noen utvalgte, viktige aktører i klimaforhandlingene. Det første MEF-møtet skal avholdes i Washington, D.C., 27.-28. april. Forumet kan bidra til å engasjere den politiske ledelsen i flere nøkkelland i forhandlingene. Enkelte land har likevel uttrykt skepsis til initiativet, ettersom det bare vil involvere noen utvalgte aktører. Innflytelsen til de landene og folkegruppene som er mest sårbare for klimaendringene vil bli redusert dersom forhandlingene flyttes fra FNs åpne prosesser til mer lukkede fora.

Forhandlingene i AWG-LCA og AWG-KP fortsetter i begynnelsen av juni, også denne gangen i Bonn, Tyskland. Før dette møtet skal et første forslag til avtaletekst legges fram av lederen for forhandlingsgruppa AWG-LCA, Michael Z. Cutajar. Forhandlingene på dette møtet vil derfor bli langt mer konkrete enn de har vært til nå. Sannsynligvis vil det første avtaleforslaget inneholde en rekke alternativer og ulike valgmuligheter, som gradvis vil innsnevres fram mot COP 15 i København.