Oppsummering: Hva skjedde på klimaforhandlingene i Bonn?

10.-14. august ble det avholdt uformelle forhandlingsmøter i Bonn, Tyskland, for å komme videre i arbeidet med en ny internasjonal klimaavtale. I løpet av en intens uke ble det tatt noen første skritt framover i arbeidet med teksten i en ny avtale. Men tempoet var lavt, og ambisjonsnivået enda lavere. Både FN og klimautsatte utviklingsland advarer nå om at en avtale på København-toppmøtet vil bli svært vanskelig.

Forrige forhandlingsmøte i juni, som også ble avholdt i Bonn, resulterte i et 200 sider langt forslag til en ny klimaavtale, basert på alle enkeltforslag fra alle land så langt i forhandlingene. Hovedmålet med de uformelle møtene i Bonn i august var å bearbeide denne teksten for å redusere antall valgmuligheter og ulike forslag, og dermed gjøre de videre forhandlingene lettere. De 200 sidene med til dels svært motstridende forslag må fram til COP 15 i København reduseres ned til en sammenhengende avtaletekst på kanskje bare en tidel av dagens lengde.

Temagrupper med lite substans
Forhandlingene i Bonn ble organisert i grupper som tok for seg de enkelte kapitlene og temaene i avtaleteksten. Disse gruppene vil sannsynligvis fortsette å operere helt fram til COP 15 under samme ledelse som de fikk i Bonn. I første omgang konsentrerte gruppene seg om å prøve å forkorte og rydde i den svært omfattende avtaleteksten, for å luke ut nærmest identiske forslag og gjøre teksten enklere å arbeide med på senere møter. Det var derfor lite reelle forhandlinger og diskusjoner om substansen i de enkelte forslagene.

Framgangen var svært forskjellig i de enkelte temagruppene. For eksempel kom gruppa som behandlet kapittelet om klimatilpasning svært langt i å sammenstille en ny og kortere tekst som utgangspunkt for videre forhandlinger. Også gruppa som behandlet kapittelet om reduserte utslipp fra avskoging i utviklingsland (REDD) klarte å forenkle sin tekst i stor grad. De to gruppene som diskuterte kapitlene om utslippsreduksjoner i henholdsvis industriland og utviklingsland hadde langt mindre framgang. Arbeidet med det innledende kapittelet om den såkalte "felles visjonen", som skal inneholde de overordnede målene for en ny klimaavtale, kom knapt nok i gang.

Flere land har klaget over at det er nærmest umulig å drive effektive forhandlinger med utgangspunkt i en svært komplisert, 200 sider lang tekst. Arbeidet med å forkorte og klargjøre valgmulighetene i de enkelte kapitlene i teksten vil derfor sannsynligvis fortsette også på neste forhandlingsmøte, som arrangeres i Bangkok, Thailand, fra 28. september til 9. oktober. Først når denne jobben er gjort vil man gå videre med mer substansielle forhandlinger mellom de ulike forslagene.

Tallenes tale
I tillegg til arbeidet med en ny avtaletekst, som skjer i forhandlingsgruppa AWG-LCA, fortsatte også arbeidet i forhandlingsgruppa AWG-KP, som diskuterer nye utslippsforpliktelser for landene som allerede har forpliktelser i Kyoto-protokollen. Stadig flere rike land har nå lagt fram egne mål for hvor mye de vil redusere sine utslipp fram mot 2020. Problemet er bare at de fleste landenes mål ligger langt unna de 25-40 prosent kuttene som FNs klimapanel sier er nødvendig dersom temperaturstigningen skal kunne stabiliseres rundt 2?C.

Under møtet i juni la FNs klimasekretariat fram beregninger som viser at de samlede utslippsreduksjonene i rike land fram til 2020 kan bli på mellom 16 og 26 prosent fra 1990-nivå. I forbindelse med de uformelle forhandlingene i Bonn ble det lagt fram nye beregninger, der klimasekretariatet nå anslår at de samlede kuttene bare vil bli mellom 13 og 21 prosent. Grunnen til at tallene har blitt lavere bare siden juni, er at målene som har blitt lagt fram i mellomtiden har vært skuffende svake. Japan og Russland lover å redusere sine utslipp med henholdsvis 9 prosent og 10-15 prosent fra 1990-nivå. New Zealand sa seg under møtet i Bonn villig til å redusere sine utslipp et sted mellom 10 og 20 prosent fra 1990-nivå innen 2020.

Det er svært alvorlig at man få måneder før det avgjørende København-toppmøtet  beveger seg stadig lenger bort fra de utslippsreduksjonene FNs klimapanel sier er nødvendig. Under diskusjonene i Bonn i går oppsummerte Bolivia denne avstanden som et "dramatisk gap". Også flere andre utviklingsland rettet sterk kritikk mot de rike landenes svake klimaløfter. Alliansen av små øystater (AOSIS), som er blant de mest klimautsatte av utviklingslandene, sa under avslutningen av møtet i Bonn at de forventet at industrilandenes politiske ledere har med seg større ambisjoner i kofferten når de ankommer klimamøtet FNs generalsekretær har innkalt til i New York 22. september.

Ordkrig om handel
Forholdet mellom handelsregler og klimatiltak havnet uventet på bordet under møtet i Bonn. Både India og Kina la fram forslag i forhandlingene som skal hindre rike land i å bruke klimahensyn som argument for å legge handelshindringer på produkter fra utviklingsland. Bakgrunnen for at dette temaet kommer opp, er at klimaloven som diskuteres i USA åpner for å bruke toll og andre handelsrestriksjoner overfor land som har svakere klimaforpliktelser enn USA selv. Også EU-parlamentet har diskutert slike handelstiltak.

Handelshindringer er et svært sensitivt tema, og vil sannsynligvis fortsette å være en viktig del av forhandlingene fra mot København. De fleste rike land ønsker at handelsregelverk helt og holdent skal overlates til Verdens Handelsorganisasjon (WTO), og ikke tas opp i klimasammenheng. Utviklingslandene insisterer derimot på at Klimakonvensjonens prinsipp om ulikt klimaansvar for rike og fattige land ("common but differentiated responsibiliy") må ha forrang over handelsregelverket.

Hva er en "avtale" ?
Et annet tema som fikk større plass på møtet i Bonn enn det har fått tidligere i forhandlingene, er spørsmålet om hva slags juridisk form avtalen i København skal få. Klimatoppmøtet på Bali, som satte rammene for forhandlingene fram mot København, bestemte ikke om forhandlingene skal resultere i en ny juridisk bindende protokoll, mindre bindende enkeltvedtak, endringer i den eksisterende Kyoto-protokollen, eller en kombinasjon av flere av disse mulighetene. Hva slags juridisk form avtalen i København får kan bli svært avgjørende for hvor forpliktende den blir for landene som slutter seg til.

Diskusjonen om juridisk form ble stort sett ført for lukkede dører i Bonn. Det er likevel en kjent sak at de fleste utviklingsland foretrekker en videreføring og forbedring av dagens Kyoto-protokoll, eventuelt supplert med en ny protokoll eller enkeltstående vedtak fra København-toppmøtet i tillegg, slik at også USA får bindende forpliktelser. Enkelte rike land, som Australia og Japan, ønsker å fjerne Kyoto-protokollen og erstatte den med en helt ny protokoll som kan gi forpliktelser både for USA og for utviklingslandene. Men det er noe uklart om de samtidig også ønsker å svekke rike lands forpliktelser, slik at de blir mindre bindende enn de er i dagens Kyoto-avtale.

Norge har så langt ikke lagt fram en klar posisjon i diskusjonen om juridisk form, men har gjort det klart at man ønsker å videreføre de viktigste elementene i Kyoto-protokollen. Dette kan gjøres enten gjennom et fortsettelse av Kyoto, eller gjennom at elementer av denne inngår i en ny protokoll.

Fra New York til Bangkok
Etter Bonn gjenstår nå bare to formelle forhandlingsmøter før COP 15 i København: Møtet i Bangkok i september/oktober, og et ukelangt møte i Barcelona i november. Men i tillegg til disse formelle møtene vil det utover høsten arrangeres en rekke møter på høyere politisk nivå, der statsledere, miljøvernministere og finansministre får mulighet til å gi nye politiske signaler.

Første anledning er statsledermøtet som FNs generalsekretær har invitert til i New York den 22. september, i forbindelse med åpningen av FNs generalforsamling. Dersom dette møtet brukes godt, og flere land legger økte ambisjoner om utslippskutt på bordet, vil det kunne bidra til bedre stemning og større framgang i forhandlingene i Bangkok uka etter. Hvis det politiske lederskapet uteblir er det derimot ikke vanskelig å være enig med Yvo de Boer, sjefen for FNs klimasekretariat, som nå advarer om at framgangen i forhandlingene er så liten at det truer muligheten for i det hele tatt å få på plass en avtale i København.

Artikkelen ble sist oppdatert: 22.08.2009