Hva skjer på klimaforhandlingene i Bonn?

Seks måneder unna det avgjørende toppmøtet COP 15 i København møtes klimaforhandlere fra hele verden nok en gang i Bonn, Tyskland, for å fortsette arbeidet med en ny internasjonal klimaavtale. For første gang vil diskusjonene dreie seg om et konkret forslag til ny avtale. Men fortsatt er det svært langt igjen til enighet, både om hvor store utslippsreduksjoner rike land skal forplikte seg til, og hvordan klimatiltak i utviklingsland skal finansieres.

Forhandlingene fram mot København er i hovedsak organisert i to grupper: Arbeidsgruppa for nye utslippsforpliktelser for Kyoto-landene ("Ad-Hoc Working Group on Further Commitments for Annex I Parties under the Kyoto Protocol", forkortes AWG-KP) skal forhandle fram nye forpliktelser for de rike landene som allerede har forpliktelser i Kyoto-protokollen. Arbeidsgruppa for langsiktig felles handling ("Ad-Hoc Working Group on Long-term Co-operative Action", forkortes AWG-LCA) skal forhandle om hvordan verdenssamfunnet som helhet kan øke sin innsats mot klimaendringene. Begge forhandlingsgruppene møtes i Bonn, i tillegg til de to faste tekniske undergruppene til FNs klimakonvensjon, SBSTA og SBI.

Alvoret begynner
I midten av mai la lederen for forhandlingsgruppa AWG-LCA, Michael Z. Cutajar, for første gang fram et

helhetlig forslag til en ny avtale

. Det er ventet at dette forslaget vil danne grunnlaget for diskusjonene på møtet i Bonn. Dermed kan forhandlingene i AWG-LCA begynne for alvor: Man kan diskutere konkrete formuleringer og paragrafer, ikke bare prinsipper og ideer. I løpet av de første dagene i Bonn vil det vise seg om alle land godtar Cutajars forslag som et utgangspunkt for videre forhandlinger.

Avtaleforslaget bygger på alle forslagene de enkelte landene har lagt fram til nå i forhandlingene. På mange områder inneholder derfor teksten flere motstridende valgmuligheter. Planen er i løpet av de videre forhandlingene å eliminere stadig flere av valgmulighetene i teksten, slik at man i København står igjen med konsensus om en enhetlig avtale. Dersom forslaget blir godtatt som et grunnlag for videre forhandlinger, er det imidlertid ventet at de fleste landene i første omgang vil forsøke å få flere valgmuligheter inn i teksten, heller enn å utelukke noen av mulighetene. Møtet i Bonn vil sannsynligvis preges av at alle land vil kjempe for at deres forslag skal komme med, slik at de fortsatt er på bordet i de videre forhandlingene.

Stor uenighet om utslippsforpliktelser
På det forrige forhandlingsmøtet i mars/april, som også ble avholdt i Bonn, ble spørsmålet om utslippsforpliktelser for rike land fram til 2020 det klart viktigste temaet. Møtet viste hvor store avstandene er på dette området. Utviklingslandene ønsker at de rike landene til sammen skal redusere sine utslipp med 40 prosent eller mer under 1990-nivå. En håndfull rike land holder kraftig igjen, og ønsker ikke å forplikte seg til mer enn å stabilisere utslippene omkring 1990-nivå, eller noe under. USA har foreløpig plassert seg i denne gruppen, ettersom klimaloven som for tiden behandles i den amerikanske kongressen bare vil redusere landets utslipp med ca en prosent under 1990-nivå. EU, Norge og enkelte andre rike land er mer ambisiøse, og ønsker reduksjoner på rundt 30 prosent.

Den store avstanden på dette spørsmålet gjenspeiles tydelig i forslaget til avtaletekst som er lagt fram av lederen for AWG-LCA. Teksten lister opp hele sju mulige mål for utslippsreduksjoner fram til 2020. I tillegg har flere av de mindre ambisiøse landene fortsatt ikke lagt konkrete tall på bordet. Til tross for mye diskusjon kom man ikke i nærheten av noen enighet om samlet utslippsmål for de rike landene på forrige forhandlingsmøte. Det er derfor å vente at temaet vil bli viktig også på dette møtet. Forhandlingene er vanskeliggjort av at de foregår både i AWG-KP, der fokuset er på nye mål for landene som allerede har forpliktelser i Kyoto-avtalen, og i AWG-LCA, der forhandlingene også inkluderer USA.

I løpet av den første uka skal det arrangeres en egen ekspert-briefing om såkalt "historisk ansvar" for klimaproblemet. Utviklingslandene argumenterer for store utslippskutt i rike land ved å vise til det historiske ansvaret den rike delen av verden har for klimaproblemet. Mer enn 75 prosent av de totale historiske CO2-utslippene fra fossile kilder har kommet fra rike land. Flere utviklingsland, blant andre Bolivia, refererer til de høye historiske utslippene fra rike land som industrilandenes "klimagjeld" til den fattige delen av verden. Ekspert-briefingen på dette temaet vil sannsynligvis gi utviklingslandene drahjelp til å kreve kraftigere forpliktelser for rike land.

Penger på bordet?
Ved siden av utslippsforpliktelser for rike land, er spørsmålet om finansiering av klimatiltak – både utslippsreduksjoner og nødvendig klimatilpasning – i utviklingsland fortsatt det viktigste i forhandlingene. Her er man om mulig enda lenger unna enighet om tallfestede forpliktelser. Hvordan rike land skal finansiere klimatiltak i utviklingslandene, og ikke minst hvor mye, vil derfor bli et viktig tema også denne gangen. Avtaleforslaget fra lederen av AWG-LCA lister opp flere foreslåtte mekanismer for å skaffe nødvendig finansiering, blant annet Norges forslag om auksjonering av utslippsrettigheter. Andre forslag inkluderer forslag om CO2-avgifter, avgifter på internasjonal flytrafikk, Mexicos forslag om et internasjonalt klimafond, samt utviklingslandenes forslag om at rike land skal forplikte seg til å sette av mellom 0,5 og en prosent av BNP til klimatiltak i fattige land.

Gradvis har det også blitt større fokus på hvordan pengene som rike land skal bidra med, faktisk skal brukes. Utgangspunktet for forhandlingene fram mot COP 15 i København er at utviklingslandene ikke skal påta seg bindende utslippsforpliktelser på samme måte som rike land. Til gjengjeld skal de påta seg å gjennomføre såkalte "Nationally Appropriate Mitigation Actions" (NAMAs), altså handlinger som reduserer klimagassutslippene og som er tilpasset landets situasjon. Det er gjennomføringen av slike NAMAs utviklingslandene vil motta støtte for.

Det er imidlertid ulike oppfatninger om hvor omfattende en NAMA må være for å kunne motta støtte: Må den for eksempel innebære en konkret forpliktelse om å redusere utslippene med et gitt antall tonn, eller holder det at den er en plan for hvordan man skal ta større klimahensyn i framtidige politiske avgjørelser? Vil man kunne motta utslippskvoter som kompensasjon for å gjennomføre en NAMA, eller skal den økonomiske støtten skje på andre måter? Hvor strenge skal kravene være til måling og uavhengig kontroll av de oppnådde resultatene? At diskusjonen om NAMAs blir både viktig og vanskelig, vises tydelig i det at kapittelet om NAMAs er et av de lengste kapitlene i avtaleforslaget som ble lagt fram i midten av mai.

Hva slags avtale?
Bali Action Plan, dokumentet som inneholder veikartet for forhandlingene fram mot COP 15 i København, sier ingenting om hva slags avtale man skal komme fram til. Nå, bare seks måneder unna COP 15, kan ikke dette spørsmålet lenger unngås. Derfor vil lederen for AWG-LCA på dette møtet begynne uformelle samtaler om den juridiske formen ("legal form") på en København-avtale. Flere land har allerede kommet med forslag: Japan ønsker å utarbeide en ny protokoll som skal erstatte Kyoto-protokollen. Australia ønsker en løsere avtaleform med en såkalt "scheduling approach", mens USA har tatt til orde for en "implementing agreement" uten at det er helt klart hva dette forslaget innebærer.

Hva slags juridisk form en København-avtale får kan ha stor betydning. En ny protokoll som må underskrives av alle land, vil være langt mer bindende enn for eksempel enkeltvedtak fra et toppmøte. Å endre og bygge videre på Kyoto-protokollen vil være både enklere og tryggere enn å lage en helt ny protokoll, men er samtidig vanskelig fordi USA ikke har sluttet seg til Kyoto. Norge har så langt ikke sagt hva slags juridisk form man ønsker for en København-avtale.

Flere veier til København
Møtet i Bonn fra 1. til 12. juni er det andre offisielle forhandlingsmøtet så langt i 2009. De neste møtene vil holdes i Bonn igjen i august, i Bangkok i slutten av september, og på et foreløpig ikke fastsatt sted i november. Men i tillegg til disse offisielle forhandlingsmøtene, vil forhandlingene fram mot COP 15 i København også finne sted i en rekke andre fora. Dette er viktig fordi de offisielle forhandlingsmøtene stort sett bare samler embetsverk og diplomater, ikke politiske ledere. Økte ambisjoner og nødvendige politiske avgjørelser som trengs for å drive forhandlingene framover kan bare komme fra ministere og statsoverhoder.

Den viktigste prosessen som går parallelt med de offisielle forhandlingene under FNs klimakonvensjon, er møteserien "Major Economies Forum" (MEF), som USAs president Barack Obama har tatt initiativ til. MEF samler ministere fra 17 av landene med størst klimagassutslipp til samtaler som skal støtte opp under forhandlingene fram mot COP 15. Det har så langt vært to møter i MEF, og et nytt møte er planlagt i slutten av juni.

  • Interaktivt verdenskart: Viktige aktører i klimaforhandlingene

Klimaspørsmål blir dessuten diskutert i G8, som samler sine statsledere til toppmøte i Italia i sommer, og til en viss grad i det nyere forumet G20. Det viktigste oppsparket til København-toppmøtet kommer imidlertid til å bli et eget toppmøte i New York i andre halvdel av september. FNs generalsekretær Ban Ki-Moon vil invitere statsledere fra hele verden til et eget klimamøte i forbindelse med åpningen av FNs generalforsamling, for å legge grunnlaget for et godt resultat i København tre måneder senere.

Selv om veiene til København altså er mange, og viktige diskusjoner også vil foregå i andre fora fram mot COP 15, er det de offisielle forhandlingsmøtene som vil utforme det konkrete grunnlaget for en avtale. Den jobben begynner altså på møtet i Bonn fra 1. til 12. juni, når diskusjonen starter om det første forslaget til avtaletekst.