Oppsummering: Hva skjedde i Bonn i juni?

Når klimaforhandlerne igjen møttes i Bonn de to første ukene i juni, var det i visshet om at det avgjørende København-toppmøtet nå bare er seks måneder unna. Møtet i Bonn var et viktig framskritt fordi man for første gang forhandlet om teksten i en ny avtale. Samtidig er fortsatt spriket stort mellom hva klimaet trenger og hva de enkelte landene er villige til å levere.

Forhandlingene fram mot klimatoppmøtet COP 15 i København i desember, der man etter planen skal bli enige om en ny avtale, er organisert i to spor: Kyoto-sporet, der arbeidsgruppa «AWG-KP» forhandler om nye utslippsforpliktelser for landene som allerede har forpliktelser i Kyoto-protokollen, og Konvensjonssporet, der arbeidsgruppa «AWG-LCA» skal forhandle om hvordan hele verden – også landene som ikke har forpliktelser i Kyoto-protokollen – kan øke sin klimainnsats. Disse to forhandlingsgruppene møttes i Bonn, Tyskland, fra 1. til 12. juni. I tillegg møttes de faste underkomiteene til FNs klimakonvensjon, SBSTA og SBI.

Tekst på bordet
I midten av mai la lederen for Konvensjonssporet, Michael Z. Cutajar, for første gang fram et helhetlig forslag til en ny avtale. Avtaleforslaget var sammensatt av alle forslagene de enkelte landene har lagt fram så langt i forhandlingene. Lederen for Kyoto-sporet la på sin side fram en tekst med forslag til endringer i Kyoto-protokollen. Disse to tekstene skulle danne utgangspunkt for forhandlingene i Bonn og videre fram mot København. Det knyttet seg stor spenning til om tekstene ville bli godtatt av alle parter.

Overraskende nok var det bred enighet om å bruke Cutajars helhetlige avtaleforslag som et grunnlag for forhandlingene i Konvensjonssporet. Møtet i Bonn ble brukt til å foreta to gjennomlesninger av hele teksten. I første gjennomgang markerte alle land hvilke forslag og formuleringer de ikke kunne godta eller ønsket endringer i. I andre gjennomgang la landene inn sine forslag til nye avsnitt og artikler som de vil ha med i de videre forhandlingene. Resultatet var at teksten ved slutten av møtet hadde vokst til det mangedobbelte, og nå er på rundt 200 sider.

Avtaleforslaget har nå gått fra å være en tekst skrevet av forhandlingslederen på eget ansvar til å være et dokument som alle landene aksepterer og har et eierskap til. Fra nå av vil forhandlingene dreie seg om endringer i denne teksten, noe som kan bidra til langt mer konkrete og konstruktive diskusjoner. Men ettersom alle land har fått putte sine favorittforslag inn i teksten, spriker den for øyeblikket i alle retninger. Det blir en enorm utfordring å gradvis luke ut de ulike valgmulighetene i teksten, slik at man i løpet av COP 15 i København står igjen med en sammenhengende og konsistent avtaletekst.

Møtet i Bonn fokuserte på at alle land skulle legge sine forslag inn i teksten. Det var derfor lite rom for faktiske diskusjoner rundt de ulike forslagene. Norge sørget blant annet for å få sine forslag til en mekanisme for reduserte utslipp fra avskoging (REDD) og til finansiering av klimatiltak i utviklingsland gjennom auksjonering av utslippsrettigheter, inn i teksten, slik at de er med i de videre forhandlingene.

Nye utslippsmål, men langt igjen
Utslippsforpliktelser for rike land fram til 2020 ble et sentralt forhandlingstema i Bonn. Og nok en gang var diskusjonen dominert av at utviklingslandene på den ene siden krever kraftige utslippsreduksjoner, mens noen få rike land på den andre siden nekter enhver diskusjon om konkrete tallfestede forpliktelser. Dette gjelder særlig land som Canada, Japan og Australia, som i diskusjonene om nye forpliktelser for Kyoto-landene av og til unnskylder seg med at USA ikke er med i denne gruppa, og av og til med at utslippsreduksjoner i utviklingslandene diskuteres et annet sted i forhandlingene.

Sekretariatet for FNs klimakonvensjon la i Bonn fram en oversikt over hvor store utslippsforpliktelser rike land så langt har lovet å påta seg. Oversikten viser at utslippsmålene til de landene som foreløpig har satt seg slike mål – blant andre Norge og EU – til sammen vil redusere utslippene i disse landene med mellom 16 og 26 prosent fra 1990-nivå. Men fortsatt har altså flere rike land nektet å sette seg utslippsmål for 2020. Alliansen av små øystater (AOSIS) la fram egne beregninger som viser at dersom man regner inn de utslippsmålene man kan forvente fra disse landene (for eksempel utslippsreduksjonene i klimaloven som er til behandling i USA i disse dager) vil de totale reduksjonene i rike land bli enda lavere, og bare gi ca en tredel av de nødvendige utslippskuttene fram til 2020.

Midtveis i forhandlingene i Bonn kom nyheten om at Japans statsminister Taro Aso har satt et reduksjonsmål for Japan på åtte prosent fra 1990-nivå innen 2020. Målet ble møtt med skuffelse og sinne både i Bonn og ellers i verden, ettersom det bare er en økning på to prosentpoeng i forhold til forpliktelsen som Japan allerede har påtatt seg i Kyoto-protokollen. Dersom Japans nye mål hadde vært med i beregningene fra klimasekretariatet, ville resultatet av deres beregninger blitt enda dårligere.

Rike lands løfter om utslippskutt er altså svært langt unna det nødvendige nivået, til tross for at København nærmer seg med stormskritt. Dette kan bli en alvorlig hindring for å få til en god avtale, ettersom utviklingslandene gjør det helt klart at de forventer langt større utslippsreduksjoner fra rike land fram til 2020.

Vil telle innsatsen dobbelt
I tillegg til kraftige utslippsreduksjoner i rike land, er det nødvendig med store utslippskutt i utviklingslandene dersom man skal klare å holde temperaturstigningen under to grader. Hvordan rike land kan bidra til å finansiere utslippsreduksjoner i utviklingslandene i tillegg til egne utslippskutt er et viktig tema i forhandlingene. En bekymringsfull utvikling under forhandlingene i Bonn var imidlertid at flere viktige aktører blant de rike landene ser ut til å være lite interessert i å sørge for at slik finansiering kommer i tillegg til egne utslippsforpliktelser.

USA gjorde det klart under forhandlingene i Bonn at de ønsker å regne penger de bruker på å kjøpe utslippskvoter fra utviklingsland som en del av den nødvendige finansieringen de skal levere til disse landene. Det betyr i praksis at USA ønsker å telle sin klimainnsats dobbelt: Først vil de kjøpe kvoter, for eksempel gjennom CDM-mekanismen, som gjør at de oppfyller sine egne utslippsforpliktelser. Deretter vil de regne pengene de brukte på å kjøpe disse kvotene som en del av oppfyllelsen av forpliktelsen til å finansiere utslippsreduksjoner i utviklingsland.

Også EU, som tidligere har vært klare på at man må unngå såkalt «double counting», inntok en mer uklar holdning til dette spørsmålet underveis i Bonn. Den 9. juni møttes EUs finansministere i Luxembourg for å diskutere finansiering i en ny klimaavtale. Konklusjonene fra møtet ble av miljøorganisasjonene i Brussel karakterisert som en stor skuffelse. Ikke bare nektet finansministrene å komme med et konkret tall for hvor mye finansiering EU er villig til å bidra med overfor fattige land i en ny klimaavtale. De brukte også svært uklare formuleringer omkring spørsmålet om dobbeltelling av klimainnsatsen, og åpner dermed døra på gløtt for å regne EUs massive kjøp av CDM-kvoter også som en del av oppfyllelsen av sine finansieringsforpliktelser overfor utviklingslandene.

Historisk klimaansvar
I Bonn oppstod det en opphetet debatt om det historiske ansvaret de enkelte landene har for å ha bidratt til klimaproblemet. 4. juni ble det holdt en såkalt teknisk briefing om historisk ansvar, med eksperter fra flere land. Der kom det fram at de rike landene har ansvaret for rundt 75 prosent av alle klimagassutslipp fra den industrielle revolusjon og fram til i dag, til tross for at deres andel av befolkningen er langt lavere. Utviklingslandene mener dette må få konsekvenser for framtidige forpliktelser for rike land. Bolivia har introdusert begrepet «klimagjeld», og krever at rike land må påta seg ekstremt kraftige forpliktelser om utslippskutt for å betale tilbake denne gjelden.

Ideen om å basere utslippsforpliktelser på historisk ansvar er ikke ny: Brasil la fram et forslag om dette i forhandlingene om Kyoto-avtalen. Nyere forslag til hvordan ansvaret for utslippsreduksjoner kan fordeles bruker ofte en kombinasjon av historisk ansvar og andre faktorer, som økonomisk bidragsevne. Dette gjelder for eksempel konseptet «Greenhouse Development Rights».

De rike landene har både i tidligere forhandlinger og nå i Bonn avvist å basere framtidige utslippsforpliktelser på historisk ansvar. Enkelte av dem, som EU, har erkjent at det historiske ansvaret bør være en av faktorene man ser på når man diskuterer forpliktelser, men mener at også en rekke andre faktorer må tas med i betraktningen. USA var i Bonn mest opptatt av mulige framtidige utslipp, som vil legge en langt større del av ansvaret for utslippskutt på Kina og andre raskt voksende økonomier.

Ingen enighet om endringer i Kyoto
Diskusjonen om Cutajars avtaleforslag i Konvensjonssporet endte altså med enighet om en omfattende tekst som grunnlag for videre forhandlinger. Overraskende nok klarte man ikke å komme fram til en tilsvarende tekst i Kyoto-sporet. Etter planen skulle denne gruppa utarbeide en tekst som kunne danne utgangspunkt for de videre forhandlingene om endringer i Kyoto-protokollen.

Endringer i Kyoto-protokollen må ifølge reglene sendes inn seinest seks måneder før de vedtas. Bonn-møtet var derfor siste frist for å foreslå endringer som kan vedtas i København. Endringsforslagene kan gjerne forandres etter at de har blitt sendt inn, og trenger derfor ikke å inneholde alle detaljer. Meningen var derfor å bli enige om en felles tekst med endringsforslag til Kyoto-protokollen, med flere ulike valgmuligheter og uten å ta endelig stilling til tallfestede utslippsforpliktelser. Denne felles teksten ville dermed kunne sendes inn i tide til å gjøre endelig vedtak i København, og samtidig være et felles utgangspunkt for diskusjonen på de kommende forhandlingsmøtene. Slik gikk det imidlertid ikke.

Flere utviklingsland har allerede foreslått konkrete tall for utslippsreduksjoner i rike land. Disse tallene var derfor tatt med i forslaget til endringer i Kyoto-protokollen. Tallene var satt i klammer (såkalte «brackets») som markerer at de bare er forslag, og at det foreløpig ikke er enighet om dem. Likevel førte disse tallene til at enkelte rike land nektet å sende teksten inn som et felles forslag til endringer i Kyoto-protokollen. Særlig Japan og Russland ønsker foreløpig ingen diskusjoner om konkrete tall for rike lands utslippsforpliktelser. Etter lange forhandlinger viste det seg at man ikke klarte å bli enige om en felles tekst. Dermed endte møtet med at man ikke klarte å samle seg om ett felles forslag som utgangspunkt for diskusjonene på kommende forhandlingsmøter. I stedet sendte flere land inn sine egne forslag til endringer i Kyoto-protokollen for å overholde seksmånedersfristen.

Det er uklart hvilke konsekvenser denne oppsplittingen i ulike forslag vil ha for de videre forhandlingene. Sannsynligvis vil man i praksis fortsette å forhandle om en felles tekst, men bruke de innsendte forslagene som formelt grunnlag for å kunne vedta endringer i København. Uviljen som flere rike land viser mot i det hele tatt å diskutere konkrete utslippsmål er imidlertid et varsel om at forhandlingene fram mot COP 15 i København vil bli svært vanskelige.