Fylkesplanar som strategiske konsekvensutgreiingar- eit verktøy for betre samfunnsplanlegging
Artikkel i KU-bulletin.
Gjennom dei store vasskraftutbyggingskonfliktane frå seint på 1960-talet til tidleg på 1980-talet vart det tydeleg at det systemet Noreg hadde for konsesjonsbehandling av søknader om vasskraftutbygging ikkje var tilstrekkeleg. Sjølv om miljø- og ressursomsyn fekk større gjennomslag i dei enkelte konsesjonsbehandlingane, var behandlinga samstundes prega av at det var konsekvensane av det enkelte utbyggingsprosjektet som skulle utgreiast i konsesjonsbehandlinga. Det var vanskeleg å få gjennomslag for at behandlinga også skulle ta omsyn til dei kumulative verknadene, dvs. konsekvensane av at det vart stadig fleire inngrep i den unike norske vassdragsnaturen. Tidleg på 1980-talet fekk vi difor Samla plan for vassdrag, som første gang vart behandla i Stortinget i 1986.
Siktemålet med Samla plan er å få ei meir samla, nasjonal forvaltning av vassdraga og eit betre grunnlag for sektorplanlegging, enkeltvedtak mv. Samla plan skal indikere kva prosjekt som først kan konsesjonsbehandlast og kva vassdrag eller delar av vassdrag som primært bør planleggjast til andre formål enn vasskraftutbygging. I Samla plan er dei fleste norske vassdraga sett i samanheng med omsyn til t.d. kraftpotensiale, økonomi, naturvern-, kulturvern- og friluftslivverdiar mv.
Alle prosjekt med planlagt installasjon over 1 MW eller midlare årsproduksjon større enn 5 GWh skal i utgangspunktet vurderast i Samla plan før konsesjonsbehandling. Samla plan er ein rullerande prosess med fleire oppdateringar i Stortinget, sist i Stortinget 1. april 1993, same dag som Verneplan IV for vassdrag vart behandla. Etter den siste rulleringa av Samla plan i Stortinget har planen to kategoriar vassdrag:
Kategori I, som er prosjekt som kan konsesjonsbehandlast straks.
Kategori II, som er prosjekt som førebels ikkje kan konsesjonsbehandlast.
Det er no òg opna for administrativ behandling av prosjekt i Samla plan. Dette tyder at nye prosjekt kan plasserast i Samla plan utan at Stortinget behandlar planen.
Sjølv om systemet hadde, og har, veikskapar, jf. dei store konfliktane vi har sett den siste tida, t.d. på Saltfjellet, var innføringa av Samla plan for vassdrag eit viktig gjennombrot for heilskapstenking i norsk politikk. Samstundes var det eit gjennombrot for bruken av strategiske konsekvensutgreiingar.
Samla plan-modellen aktuell på andre sektorar?
I 1994 ga Karl Georg Høyer, forskingssjef på Vestlandsforsking, ut rapporten «Samlet plan for transportprosjekter. Om strategiske miljøkonsekvensutredninger i transportsektoren.». I denne rapporten tok han til orde for å innføre ein samla plan for transportprosjekt.
Rapporten til Høyer er ein nyttig gjennomgang av nokre av argumenta for strategiske konsekvensutgreiingar i høve prosjektorienterte konsekvensutgreiingar. Eg vil i denne samanhengen framheve særleg det Høyer kallar «problemet med dei kumulative effektane»:
Dei prosjektorienterte konsekvensutgreiingane er lite eigna til å analysere dei kumulative effektane. Med slike effektar forstår vi kombinerte eller samla konsekvensar av ei rekke prosjekt innanfor same geografiske område eller same sektor. Dessutan fangar det opp summen av mange små prosjekt, der dei kvar for seg kan vere under terskelen for kravet til ei prosjektorientert konsekvensutgreiing. Det er i denne samanhengen òg viktig å få fram at same type verknad, av same storleik, kan ha ulik vekt avhengig av når og kvar han kjem. T.d. vil dei siste negative konsekvensane ha større vekt enn dei første når vi nærmar oss tolegrensa til økosystemet. Og i høve vassdrag; dei siste vassdraga vi har att er kanskje ikkje meir verdifulle miljømessig sett enn mange av dei vi allereie har bygd ut, men dei har fått ein ny kvalitet: Dei er dei siste vassdraga vi har att!
Den første Nasjonal transportplan, for perioden 2002 – 2011, blir lagt fram for Stortinget i desse dagar. Han er meint å vere ein Samla plan for transportprosjekt (for han er ikkje ein samla plan for transport…). Eg går ut frå at både planen, metodikk som er bruka for utarbeidinga av han mv. vil bli behandla i KU-bulletin etterkvart. Eg vil i denne artikkelen i staden ta for meg tre andre område, nemleg vindkraft- og golfbaneutbygging samt «Kyoto-skog», dvs. treplanting for å få klimakvotar, der eg meiner ein modell som liknar på Samla plan for vassdrag kan vere aktuell.
Likskapen mellom skogplanting, vindkraft-, golfbane- og vasskraftutbyggingar er at dei har kumulative effektar som det er viktig å få avklara før ein går inn på enkeltsaksbehandling av slike prosjekt. Etter mi meining er det likevel gode grunnar for å velje eit meir regionalt verktøy enn ein nasjonal plan, nemleg bruk av fylkesplan, for den strategiske konsekvensutgreiinga når det gjeld skogplanting, vindkraft- og golfbaneutbyggingar.
Vindkraft er ei fornybar energikjelde som gir høve til lokal energiproduksjon på stader med vanskelege el-forsyningstilhøve. Samstundes er vindkraftanlegg arealkrevjande, støyande og kan kome i konflikt med eit ønskje om å oppretthalde verdifulle kulturlandskap eller bevare viktige naturvernområde.
Golf er ein sport som veks raskt. Han krev små fysiske føresetnader for spelarane og gir god mosjon. Det kan økonomisk vere gunstig for ein grunneigar å bruke arealar til ein golfbane. Ulempa er at golf krev store, oftast sentrumsnære areal, og difor ofte kjem i konflikt med rekreasjons-, kulturvern- og landbruksomsyn rundt dei største byane.
Kyotoprotokollen frå 1998 om utslepp av klimagassar legg til grunn at nettoendringar i klimagassutslepp og -opptak ved arealbruksendringar og skogbruk skal inkluderast i forpliktingane til landa som er omfatta av protokollen. Protokollteksten kan tolkast på ulike måtar, og det er førebels ikkje semje om korleis landa som er omfatta av Kyotoprotokollen kan nytte t.d. nyplanting for å få godkjend reduksjonar i klimagassutsleppa. Det er om lag 120 000 skogeigedommar i Noreg. Den enkelte skogeigaren vil dersom det blir semje om dette punktet i Kyotoprotokollen truleg kunne kartleggje nettoopptaket av klimagassar i skogen sin.
Kvoteutvalet (NOU 2000:1 Et kvotesystem for klimagasser) meiner at ei samla vurdering er at det førebels er vanskeleg å vurdere om skog er eigna til å bli inkludert i eit nasjonalt kvotesystem for klimagassar, men meiner likevel at dette bør gjennomførast etter meir utgreiing av korleis dette kan gjørast.
Sjølv om skogplanting kan vere gunstig i høve klimaendringar, kan omfattande skogplanting, kanskje og med bruk av «nye» treslag som veks raskare enn dei lokale, ha omfattande verknader på plante- og dyreliv, høve til friluftsliv og rekreasjon, på kulturlandskap og for vassdrag.
Korleis kan ein bruke fylkesplanen som verktøy?
Sjølv om både omfattande skogplanting, vindkraft- og golfbaneutbyggingar i dei nokre høve vil vere omfatta av forskrift 21. mai 1999 nr. 502 om konsekvensutredninger, gjeld dette berre det enkelte utbyggingsprosjektet. Dette har to viktige veikskapar: For det første får styresmaktene ikkje i tilstrekkeleg grad høve til å vurdere dei kumulative verknadene av tap av bynære kulturlandskap, dyrka mark, rekreasjonsområde mv., dette gir etter mi meining manglande grunnlag for politiske avgjerder. For det andre vil nokre utbyggjarar bruke ressursar på å planleggje prosjekt som er så konfliktfylte, t.d. i høve internasjonale naturvernavtalar, at det er svært urealistisk om dei har høve til å bli godkjende, etter mi meining har manglande signalar frå styresmaktene tidleg i planfasa skulda for denne unødvendige ressursbruken og dei konfliktane vi ofte ser i slike saker.
Samla plan for vassdrag blir som tatt opp over behandla av NVE og i nokre høve av Stortinget. Når det gjeld heilskaplege (strategiske) vurderingar av planar for skogplanting, vindkraft- og golfbaneutbyggingar, er fylkesplanen etter mi meining eit meir eigna verktøy. Dels av di slike prosjekt er mindre aktuelle i nokre fylke, men mest av di det regionale nivået i Noreg er det mest relevante for slike saker både i høve næringsutvikling, landbruk, miljøvern, kulturvern oa.
Det er knytt mange gode ønskjer til fylkesplanen som planverktøy, konkrete resultat er det dårleg med. Når eg likevel gjer framlegg om å nytte fylkesplanverktøyet på så kontroversielle område som vindkraft- og golfbaneutbyggingar, er dette ikkje berre av di eg er naiv. Eg foreslår nemleg òg å knyte rettsverknader til planen.
Stadfesta reguleringsplan gir høve til å krevje oreigning av areal for å gjennomføre planen. Dette kallar vi ein rettsverknad av planen (det er fleire rettsverknader både for reguleringsplan og kommunedelplan). Rettsverknader må følgje av lov, planar og strategiar som er fastsett på politisk grunnlag, og som difor bind t.d. saksbehandlinga i departementa, har ikkje rettsverknader. Det at det er knytt rettsverknader til ein plan er den eine måten å løfte planen opp frå å vere ei samling av gode ønskje om utviklinga på området. Styresmaktene har stort sett berre eit alternativ til å knyte rettsverknader til ein plan for å få gjennomført han; det er å knyte økonomiske ulemper eller fordelar til han.
Når det gjeld rettsverknader av Samla plan for vassdrag, kan t.d. Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) berre ta imot til konsesjonsbehandling vasskraftutbyggingssaker som er plasserte i kategori I eller er friteke frå Samla plan. Prosjekt som ikkje tidlegare er behandla i Samla plan må først avklarast i høve Samla plan, og dei kan berre konsesjonsbehandlast dersom dei blir plasserte i kategori I (jf. vassdragslova § 125 og vassdragsreguleringslova § 7).
Vindkraftutbyggingar krev konsesjon etter energilova. Konkret bør styresmaktene etter mi meining setje som vilkår for at konsesjonsbehandling av vindkraftanlegg at det ligg føre ein fylkesplan der det er gitt høve til å plassere vindkraftanlegg på den aktuelle staden.
Dei fleste golfbaneutbyggingar treng løyve til omdisponering av jord etter jordlova. Etter mi meining bør det setjast som vilkår for slik omdisponering av golfbaneutbyggingar er drøfta i ein fylkesplan.
Dersom det skulle bli aktuelt med eit system der skogplanting gir skogeigaren «klimakvotar» som kan seljast til industri og liknande, kan det t.d. vere eit krav for å få godskrive slike kvotar at det ligg føre ein fylkesplan som seier noko om skogplanting, treslagsskifte osb.
Planlovutvalet er i arbeid. Dette var ei meiningsytring frå meg. Er det nokon som er samde eller usamde med meg? KU-bulletin treng fleire innlegg om kva planlovutvalet kan gjøre for å få eit betre system for konsekvensutgreiingar i Noreg.
Det er til slutt verd å nemne nokre initiativ som har inspirert meg til å skrive denne artikkelen. I Rogaland vart det i 1998 starta eit arbeid med ein «Egnethetsanalyse for vindkraft i Rogaland», etter det eg har forstått med bruk av GIS-verktøy. Hordaland fylkeskommune har starta arbeidet med ein fylkesdelplan for vindkraft og Naturvernforbundet i Oslo og Akershus oppretta i mai 2000 eit «golfnettverk» av dei lokallaga av Norges Naturvernforbund i regionen som arbeider med (eller kanskje mot) golfbaneutbyggingar.
- NOU 2000:1 Et kvotesystem for klimagasser
- Høyer KG: Samlet plan for transportprosjekter. Om strategiske miljøkonsekvensutredninger i transportsektoren. Statens naturforvaltningsråd, 1994.
- Norges vassdrags- og energidirektorat: Konsesjonsbehandling av vannkraftsaker. Veileder nr. 1 – 1998.