Alta kommune Finnmark fylkeskommune 

Oslo, 25. juni 2019 

Saknr: 3444 Ansvarlig advokat: Tine Larsen 

HJEMMEL FOR ALTA KOMMUNES FORSLAG TIL KOMMUNEPLANBESTEMMELSE OM AKVAKULTUR 

I lys av Finnmark fylkeskommunes innsigelse til Alta kommunes forslag i kommuneplanbestemmelse om nullutslipp ved etablering av havbruk eller ved vesentlige endringer av eksisterende havbruksanlegg, har undertegnede på vegne av Norges Naturvernforbund vurdert om kommunen har hjemmel for planbestemmelsen. 

1. Forslaget til planbestemmelse og fylkeskommunens innsigelse 

Alta kommunes har i punkt 6.2.1 bokstav d i forslag til ny kommuneplan foreslått følgende planbestemmelse om utslippskrav til akvakulturnæringen i Altafjorden: 

Ved etablering av nye lokaliteter eller vesentlige endringer på eksisterende lokaliteter skal det ikke forekomme utslipp av organiske partikler til resipienten. 

Finnmark fylkeskommune har fremmet innsigelse til planbestemmelsen. Fylkeskommunen hevder at det ikke er hjemmel for den foreslåtte planbestemmelsen med krav om krav til nullutslipp fra akvakulturanlegg, og at kommuner bare kan stille krav til oppdrettsanlegg etter «akvakulturbestemmelsen» i plan- og bygningsloven § 11-11 nr. 7 som begrenser myndigheten til å bestemme «hvilke artsgrupper eller arter av akvakultur som enkeltvis eller i kombinasjon kan etableres.» Fylkeskommunen mener kompetansen til å fastsette andre miljøkravbestemmelser kun ligger til aktuell sektormyndighet, og at kommunen som planmyndighet ikke har slik myndighet. 

Vi deler ikke fylkeskommunens rettsoppfatning, og vil her redegjøre for at kommunen i plan- og bygningsloven har hjemmel til å fastsette planbestemmelsen som her er foreslått om nullutslipp fra akvakulturanlegg. 

2. Hjemmel for miljøkravbestemmelser i plan- og bygningsloven 

Kommunen må ha hjemmel i plan- og bygningsloven for fastsettelse av rettslig bindende planbestemmelser i kommuneplanen. I plan- og bygningsloven § 11-9 nr. 6 har kommunen hjemmel for å fastsette bestemmelser om miljøkvalitet: 

_________________________________________________________________________________________________________________________ 

Rådhusgata 24, 0151 Oslo / Sentralbord: 478 76 900 / Org.nr. 917102546 / post@advokatfirmaetdsa.no www.advokatfirmaetdsa.no 

Advokatfirmaet DSA as Side 2 av 4 

Kommunen kan uavhengig av arealformål vedta bestemmelser til kommuneplanens arealdel om miljøkvalitet, estetikk, natur, landskap og grønnstruktur, herunder om midlertidige og flyttbare konstruksjoner og anlegg. 

Plan- og bygningsloven § 11-9 nr. 6 gir planmyndigheten hjemmel for å fastsette andre typer planbestemmelser om akvakultur enn det som følger av den såkalte «akvakulturbestemmelsen» i plan- og bygningsloven § 11-11 nr. 7. Det er to selvstendige hjemler som verken står i motstrid eller på annen måte utelukker hverandre, men gir planmyndigheten adgang til å fastsette bestemmelser om ulike forhold ved oppdrettsvirksomheten. 

Plan- og bygningsloven § 11-9 nr. 6 hjemler miljøkvalitetsnormer for luftkvalitet, støygrenser og vannkvalitet, eller generelle bestemmelser som tar hensyn til naturtyper og andre viktige forekomster av naturens mangfold, jf. Ot.prp. nr. 32 (2007-2008) side 223. Ifølge forarbeidene kan det fastsettes miljøkvalitetsnormer i form av utslippskrav. Dette utdypes også i den juridiske litteraturen, og fra O.J. Pedersen m. fl. Plan og bygningsrett del 1 s. 270 (2018) hitsettes: 

I sin uttalelse inntatt i Planjuss 2000 nr. 2 la Justisdepartementets lovavdeling til grunn at når 1985- loven § 26 hjemlet restriksjoner på driften av steinbrudd, drift av skytebaner og industriell virksomhet, måtte det også kunne fastsettes emisjonsnormer (utslippskrav) og immisjonsnormer (miljøkvalitetsnormer). Nå anses det å redusere ulemper ved den arealanvendelse som tillates i planen, som en integrert del av det å fremme selve reguleringsformålet. Dette er på reguleringsplanstadiet nedfelt i pbl. §12-7 nr. 3 som hjemler reguleringsbestemmelser om grenseverdier for tillatt forurensning og andre krav til miljøkvalitet i planområdet. På kommuneplannivå hjemler § 11-9 nr. 6 slike bestemmelser. 

De som etter pbl. § 11-9 nr. 6 kan fastsettes om miljøkvalitet, gjelder normer for luftkvalitet, støygrenser og vannkvalitet. Det kan fastsettes grenser uten å angi hvorledes tiltakshaveren skal innrette seg for å oppfylle kravet. En bestemmelse som fastsetter en miljønorm, må angi hvem som skal oppfylle den. Det kan for eksempel settes som vilkår for å bruke et areal eller bygning at støyen ikke overstiger en bestemt grense – se Planjuss 2002 nr. 2 side 8. Normalt vil kravet rettes til anleggseieren ut fra prinsippet at forurenseren må rydde opp. I så fall må utbygger angi tekniske løsninger som oppfyller den satte norm (…). Det er antatt at det med hjemmel i § 11-9 nr. 6 kan vedtas strengere grense enn det som kan fastsettes gjennom utslippstillatelser etter forurensningsloven. 

Vi anser at en planbestemmelse om at det ikke skal forekomme utslipp av organiske partikler til resipient fra nye lokaliteter eller vesentlige endringer på eksisterende lokaliteter av oppdrettsanlegg i sjø, er fastsettelse av et utslippskrav/utslippsgrense rettet mot bestemte tiltakshavere. Det er opptil tiltakshaver å finne de tekniske løsninger som oppfyller kravet. 

Som det også fremgår, kan kommunen gå lengre enn sektormyndighetene i å begrense forurensningen dersom det er ønskelig. Kommunens myndighet står således ikke tilbake for sektormyndighetenes myndighet, i den grad kompetansen er overlappende. 

Formålsbestemmelsen i plan- og bygningsloven § 1-1 tilsier også at planmyndighetene har denne myndigheten, da loven «skal fremme bærekraftig utvikling til beste for den enkelte, samfunnet og framtidige generasjoner» og «planlegging etter loven skal bidra til å samordne statlige, regionale og kommunale oppgaver og gi grunnlag for vedtak om bruk og vern av ressurser». Det er et klart uttalt mål at kommunene gjennom plan- og bygningsloven skal ivareta miljøhensyn. 

Som overordnet planleggingslov for all arealbruk på tvers av sektorer, har også planmyndigheten et særlig ansvar for å påse at den samlede belastningen på naturen ikke blir for stor. I henhold til naturmangfoldloven 

Advokatfirmaet DSA as Side 3 av 4 

§ 10, jf. § 7, skal kommunen også i sine planvedtak vurdere «en påvirkning av et økosystem […] ut fra den samlede belastning som økosystemet er eller vil bli utsatt for.» Kommunen må derfor ha anledning til å fastsette krav til en virksomhet som tillates innenfor et område, i lys av andre påvirkninger og det aktuelle områdets tålegrense. Overordnede kommuneplaner er et egnet sted for å vurdere samlet påvirkning på tvers av sektorer, og også begrense den negative miljøpåvirkningen gjennom planbestemmelser for å unngå at totalbelastningen blir for stor. Det må også tas i betraktning at grunnloven § 112 stiller krav om at styresmaktene setter i verk tiltak som ivaretar alles «rett til eit helsesamt miljø og ein natur der produksjonsevna og mangfaldet blir haldne ved lag.» 

Ordlyden i plan- og bygningsloven § 11-9 nr. 6, forarbeidene, formålsbetraktninger og juridisk litteratur taler med dette klart for at det er anledning for kommunen å fastsette miljøkvalitetsnormer i form av utslippskrav av hensyn til vannkvaliteten og bevaring av villaksbestanden. 

Også i Kommunal- og moderniseringsdepartementet rundskriv H-6/18 om lover og retningslinjer for planlegging og ressursutnytting i kystnære sjøområder fremgår det at kommunen har hjemmel for å fastsette en slik bestemmelse. Her informeres kommunene om hvordan plan- og bygningsloven og viktige sektorlover i kystnære sjøområder skal ses i sammenheng og samordnes, og forholdet til akvakultur er også omtalt her. 

I rundskrivet side 18-19 står det: 

For akvakultur tar kommunen stilling til hvilke arealer som skal kunne brukes til akvakultur, og hvilke arealer der akvakultur ikke bør forekomme gjennom den overordnede arealplanleggingen (kommuneplan). Ved fastsetting av arealplan etter plan- og bygningsloven vil kommunen blant annet trekke inn naturmangfoldloven, vannforskriften, samt eventuelt regimet med nasjonale laksefjorder og nasjonale laksevassdrag og kvalitetsnormen for villaks. 

Tillatelse til akvakultur håndteres gjennom akvakulturloven og må ha utslippstillatelse som håndteres gjennom forurensningsloven. I arealene som kommunen legger ut til potensielle akvakulturområder, bør det vurderes om tiltaket vil få tillatelse etter akvakulturloven og forurensningsloven og eventuelt på hvilke vilkår. Hvis området vurderes som uegnet for bestemte typer akvakultur på grunn av lokale miljøforhold, bør det ikke legges ut til område for denne typen akvakultur i planen. Det bør dermed ikke være nødvendig med særlige bestemmelser om forurensning fra akvakultur etter plan- og bygningsloven. 

Med dette forutsetter departementet at det kan fastsettes særlige bestemmelser om forurensing fra akvakultur etter plan- og bygningsloven, men at kommunen primært bør skåne områder som er særlig sårbare for forurensning ved å ikke avsette disse områdene til akvakultur i det hele tatt, slik at det ikke blir nødvendig å fastsette denne typer bestemmelser i medhold av plan- og bygningsloven. 

Også i rundskrivets punkt 2.6 side 19 fremgår det at kommunen kan klargjøre bruk og vern av havbruksarealene innenfor rammene av plan- og bygningsloven i § 11-9: 

Områder for akvakultur kan legges ut som eget underformål «akvakultur» under hovedformålet i plan- og bygningsloven § 11-7 nr. 6 «Bruk og vern av sjø og vassdrag, med tilhørende strandsone». Akvakultur kan også kombineres med ett eller flere av de øvrige underformålene. Kommunen har også muligheten til å la akvakultur inngå som en del av hovedformålet, men det gir ingen avklaring av vilkårene for bruk og vern av arealene. Kommunen må derfor klargjøre dette gjennom bestemmelser, jf. plan- og bygningsloven § 11-7 tredje ledd. Rammene for å gi slike bestemmelser må ses i sammenheng med bruk og vern av vannflate, vannsøyle og bunn, jf. §§ 11-9 og 11-11 nr. 3. 

Advokatfirmaet DSA as Side 4 av 4 

Det slås her således fast av departementet at kommunen sette vilkår for bruk og vern av arealer til avsatt til akvakultur med bestemmelser hjemlet i plan- og bygningsloven § 11-9. 

På den annen side oppfordres kommunene om å være tilbakeholdne med å sette slike vilkår som overlapper med annet sektorlovverk i arealplanene (rundskrivet side 19-20): 

Det vil bli gjort mer detaljerte vurderinger av miljøvirkningene ved behandling av lokalitetssøknader etter akvakulturloven, som utfyller vurderingene i kommuneplanen. Det er derfor ikke nødvendig at alle miljøforhold er avklart i detalj i kommuneplanen. Kommunene bør være svært tilbakeholdne med å sette vilkår for akvakultur som reguleres av annet sektorregelverk, i sine arealplaner. Vilkår for godkjenning og drift av akvakultur fastsettes i lokalitetsgodkjenningssystemet som koordineres av fylkeskommunen. 

Igjen legges til grunn at kommunen har hjemmel til å sette vilkår for akvakulturanlegg, også når det er overlapp med sektorlovverk og sektormyndighetenes kompetanse. Det er imidlertid en sterk anmodning fra departementet om at kommunene er tilbakeholdne med å bruke hjemmelen til å fastsette slike vilkår i planen, da departementet helst ser at slike bestemmelser fastsettes av aktuell sektormyndighet. 

Selv om departementet oppfordrer kommunene til å la sektormyndigheten fastsette miljøkravene for oppdrettsnæringen alene, er like fullt kommunen som planmyndighet gitt hjemmel i plan- og bygningsloven til å fastsette en bestemmelse i henhold til forslaget i Altas kommuneplan. Sett hen til regjeringens klart uttalte politikk om at det kommunale selvstyret skal tillegges stor vekt i plansaker, bør Alta kommunes vurdering her respekteres. 

Det bemerkes forøvrig at fylkesmannen i Troms og Finnmark som overordnet planmyndighet har gitt uttrykk for støtte til den foreslåtte planbestemmelsen i sin høringsuttalelse til kommuneplanforslaget side 7: 

Fylkesmannen tar til orientering at arealer avsatt til akvakultur i fjorden er redusert med nesten 1300 da. I planbestemmelsene er det satt krav om tette anlegg. Dette kan være viktige grep for å ivareta villaksen i Altavassdraget. 

3. Konklusjon 

Plan- og bygningsloven § 11-9 nr. 6 gir Alta kommune hjemmel til å vedta planbestemmelse om nullutslipp fra akvakultur i medhold av plan- og bygningsloven § 11-9 nr. 6, slik Alta kommune har foreslått i ny kommuneplan. 

Innsigelsen fra fylkeskommunen bør trekkes, og for det tilfellet innsigelsen opprettholdes bør den ikke etterkommes. 

Med vennlig hilsen Advokatfirmaet DSA as 

Tine Larsen Advokat