I uke 38 behandler Borgarting lagmannsrett en ankesak med stor betydning for forståelsen av statens konsultasjonsplikt overfor samene. Saken gjelder elektrifiseringen av anlegget for produksjon av flytende naturgass (LNG) på Melkøya ved Hammerfest.

Den reiser et grunnleggende spørsmål: Når i beslutningsprosessen må staten konsultere samiske interesser? Mens det fortsatt finnes reelle muligheter til å påvirke utfallet, eller først når følgene av beslutningen skal håndteres?

Oslo tingrett kom til at Energidepartementets vedtak om elektrifisering av Hammerfest LNG var gyldig. Sametinget anførte at konsultasjonsplikten ikke ble oppfylt, og at konsekvensene av beslutningen ikke var tilstrekkelig utredet.

Nå skal Borgarting lagmannsrett prøve gyldigheten av vedtaket.

Vi skal ikke foregripe rettens avgjørelse. Men saken reiser et spørsmål som har betydning langt utover Melkøya: Hva er konsultasjonsretten verd dersom de samiske interessene først trekkes inn etter at det viktigste veivalget er gjort?

Spørsmålet blir særlig viktig fordi beslutningen om å elektrifisere Hammerfest LNG ikke står alene. Den skaper et stort nytt kraftbehov i Finnmark, med konsekvenser som vil rekke langt utover selve industriområdet på Melkøya.

Vedtaket stopper ikke på Melkøya

Elektrifiseringen av Hammerfest LNG krever store mengder elektrisk kraft. Samtidig med Melkøya-beslutningen lanserte regjeringen et omfattende kraft- og industriløft for Finnmark.

Det økte kraftbehovet må enten møtes gjennom annen bruk av eksisterende kraft, økt kraftproduksjon, utbygging av strømnettet eller alle tre.

Men kraftledninger, vindkraftverk, veier og annen infrastruktur må bygges i terrenget, og vil legge beslag på arealer der natur, reindrift og andre interesser allerede eksisterer.

Dette betyr økt press på store sammenhengende naturområder. Mange av de aktuelle arealene for utbygging er beiteområder, flyttleier og bruksområder for reindriften – og følgelig en vesentlig del av naturgrunnlaget for samisk kultur.

Det er denne sammenhengen som gjør Melkøya-saken så viktig.

Sametingets syn er at elektrifiseringen er en utløsende faktor for kraftutbygging som igjen kan påvirke det samiske naturgrunnlaget. Staten bestrider at vedtaket er beheftet med de saksbehandlingsfeilene som gjelder konsultasjon som Sametinget anfører.

Det er denne rettslige uenigheten lagmannsretten nå skal ta stilling til.

Konsultasjon er mer enn en høring

Konsultasjonsplikten er lovfestet i sameloven kapittel 4.

Offentlige myndigheter skal konsultere Sametinget og andre representanter for berørte samiske interesser når en sak kan påvirke samiske interesser direkte.

Det avgjørende er ikke bare at konsultasjoner finner sted.

Sameloven § 4–6 stiller krav til hvordan de gjennomføres. Konsultasjonene skal skje i god tro og med formål om å oppnå enighet. De skal også starte tidlig nok til at det fortsatt finnes en reell mulighet for partene til å komme frem til enighet om beslutningen.

Det er et viktig skille mellom konsultasjon og vanlig høring.

Sametinget har ikke et generelt veto. Konsultasjon betyr heller ikke at staten og den samiske parten må bli enige. Men retten til konsultasjon må innebære mer enn retten til å forklare hvorfor man er uenig etter at retningen allerede er bestemt.

Dersom staten først beslutter et svært kraftkrevende prosjekt og viser til senere konsultasjoner når kraftledninger, vindkraftverk og andre tiltak skal behandles, oppstår spørsmålet om det viktigste handlingsrommet i realiteten allerede er borte.

Da kan konsultasjonen lett komme til å handle om hvordan inngrep skal gjennomføres, og ikke om hvorfor behovet for dem oppsto.

Hvor reell er da muligheten til å påvirke?

Samiske rettigheter er mer enn hensyn

Det finnes også en større rettslig ramme rundt denne diskusjone

Samiske rettigheter kan ikke reduseres til ett av flere politiske hensyn som staten står fritt til å veie mot industriutvikling, kraftbehov eller andre interesser.

Staten står ikke fritt til først å definere sitt politiske prosjekt og deretter spørre hvor mye plass som gjenstår til samiske rettigheter.

Der menneskerettighetene kommer til anvendelse, er det klare rettslige grenser for statens handlingsrom. FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter artikkel 27 verner minoriteters rett til å utøve sin kultur. Samisk kultur omfatter også naturgrunnlaget for tradisjonell næringsutøvelse.

Konsultasjonsreglene stiller krav til beslutningsprosessen. Menneskerettighetene kan i tillegg sette grenser for hvilket resultat myndighetene lovlig kan komme frem til.

Det skillet er viktig.

En korrekt gjennomført konsultasjon kan ikke i seg selv gjøre et menneskerettsstridig inngrep lovlig. Samtidig er tidlige og reelle konsultasjoner et viktig virkemiddel for å avdekke konflikter og finne andre løsninger før handlingsrommet forsvinner.

Fosen bør ha lært oss noe

Melkøya er ikke Fosen. Rettsgrunnlaget og spørsmålene domstolene skal ta stilling til, er forskjellige.

På Fosen slo Høyesterett fast at vindkraftutbyggingen krenket reindriftssamenes rett til kulturutøvelse etter artikkel 27.

Men Fosen har lært oss noe som rekker utover den konkrete saken.

Professor i samerett Øyvind Ravna har pekt på at vernet av samisk kulturutøvelse ikke er avgrenset til reindrift. Tradisjonell næringsutøvelse er også kulturutøvelse. Omstendighetene og omfanget av inngrepet avgjør om det medfører krenkelse.

Det er et viktig poeng.

For dette handler ikke om at samiske «interesser» skal stå på en liste sammen med andre interesser som kan vurderes. Noen ganger handler det om rettigheter staten er forpliktet til å respektere.

Fosen viste hvor vanskelig situasjonen blir når de rettslige grensene avklares først etter at store naturinngrep er gjennomført.

Når veiene er bygget, kraftanleggene reist og naturområdene fragmentert, er det ikke uten videre mulig å reversere naturødeleggelsene.

Bit for bit blir også en helhet

Vi har nylig i vår kronikk om Natur-ROBEK pekt på hvordan naturtap ofte skjer gjennom en fragmentert forvaltning: Mange enkeltvedtak kan hver for seg fremstå begrensede, mens den samlede belastningen først blir tydelig når naturen allerede er oppstykket.

Den samme utfordringen gjør seg gjeldende her.

Ett vedtak gjelder elektrifiseringen av Melkøya. Andre gjelder kraftnettet. Senere kommer egne prosesser for ny kraftproduksjon og tilhørende infrastruktur.

På papiret er dette forskjellige saker. I naturen virker de sammen.

For reindriften er dette særlig tydelig. Beiteområder, flyttleier og årstidsbeiter fungerer som sammenhengende systemer, og nye inngrep kommer på toppen av den belastningen som allerede finnes.

Hvis beslutningene vurderes hver for seg, kan også den samlede virkningen for naturgrunnlaget og samiske rettigheter bli undervurdert.

Derfor må staten ikke bare se hvert enkelt vedtak isolert, men også forholde seg til sammenhengen mellom beslutningene og den samlede belastningen de skaper.

Konsultasjon må skje mens det fortsatt finnes et valg

Naturvernforbundet har tidligere slått fast at elektrifiseringen av Melkøya ikke kan skje på bekostning av natur og urfolksrettigheter. Natur og Ungdom har denne uken markert sin støtte i forbindelse med rettssaken, og vi står sammen om at samiske rettigheter må ha reell betydning i beslutningsprosessene.

Fredag var siste dag i ankeforhandlingen i Borgarting lagmannsrett. Retten skal avgjøre om Energidepartementets vedtak er gyldig.

Men uavhengig av utfallet står et grunnleggende spørsmål igjen:

Kan konsultasjonsplikten fylle sin funksjon dersom de avgjørende valgene tas før de samiske partene får en reell mulighet til å påvirke dem?

En konsultasjonsrett har først reell betydning når den kan brukes mens det fortsatt finnes alternativer.

Inger Marie Holm
Leder i Naturvernforbundet i Troms

Kjell M. Derås
Leder i Naturvernforbundet i Finnmark

Frode Solbakken
Leder i Naturvernforbundet i Nordland

Om bildet
Fra skjønnsretten sin befaring angående 420 kV-linja Skaidi-Hammerfest. Foto: Kjell M. Derås

---

I media

Ságat:
Kronikk: Melkøya-saken: Kan staten først beslutte og så konsultere?