Markedsrettet busstilbud – viktig for miljøet

Naturvernforbundet Hordaland er bekymret over trafikkutviklingen og luftforurensingen i Hordaland. Vi ser i den sammenhengen med bekymring på forslaget fra administrasjonen i Hordaland Fylkeskommune om å redusere markedsrettingen i busstilbudet ved å innføre anbud isteden for dagens kvalitetskontrakter. Dette notatet gjelder lokal kollektivtrafikk på land – NVH tar ikke stilling til sjøgående kollektivtrafikk.

• Utviklingen og kostnadene for fylkeskommunen er ikke bare avhengige av kostnadssiden av busselskapenes regnskap. Dersom ikke tilbudet ikke generer passasjerer, vil kostnaden for fylkeskommunen for å opprettholde tilbudet være langt større.
• Anbud kan kanskje føre til lavere direkte driftskostnader i kollektivbransjen. Problemet er at et offentlig markedsansvar vil gjøre kollektivtilbudet stivt og dårlig, og vil hindre produktutvikling.
• Erfaringer fra Sverige viser at selv om en sparer penger på anbud, forsvinner store eller hele deler av innsparingene i dårligere markedsarbeid.
• Anbud innebærer flere byråkrater og detaljstyring – ikke bedre tilbud eller flere passasjerer.
• Vi tror ikke at den mest effektive måten å drive markedsarbeid for kollektivtrafikken er gjennom fylkeskommunen, enten gjennom samferdselsavdelingen eller gjennom et administrasjonsselskap.
• Etter innføringen av kvalitetskontrakter ser vi for første gang siden 1993 at Gaia Trafikk øker passasjerantallet. Er det nødvendig å endre noe som fungerer?

Miljøutfordringer
Luftforurensning er et stort problem i Bergen. Hvert år er det inntil 140 mennesker som lider en for tidlig død som følge av luftforurensingen, og Bergenssamfunnet taper årlig opptil 1,8 milliarder kroner på helseskadene luftforurensingen medfører.

For å løse trafikkproblemene i Bergen og omland er det nødvendig med et godt og markedsrettet kollektivtilbud.

Godt kollektivtilbud krever produktutvikling og entreprenører
Hvert år kommer det nye bilmodeller. Bilindustrien, kollektivselskapenes konkurrenter driver en konstant produktutvikling. Det må også bussnæringen gjøre. Transportøkonomisk institutt har beregnet at hvis kollektivnæringen ikke utvikler tilbudet sitt, vil den tape 1,4% av markedsandelen hvert år i forhold til bilen. Et helt essensielt spørsmål for fylkeskommunen må være hvordan den kan bidra til nyskapning.

Vi tror ikke at markedsansvaret kan ivaretas godt av fylkeskommunen – enten det ligger i et administrasjonsselskap eller hos samferdselsavdelingen. Det tar normalt ti år fra en bussrute blir opprettet til den har tatt ut hele potensialet i passasjervekst. Dermed må aktørene som starter opp ruter kunne drive lenge nok til å ta ut en stor del av avkastningen. Dette taler for kontraktsperioder på minst 6 – 8 år.

Hva er kvalitetskontrakter?
Kvalitetskontrakter er en avtaleform mellom busselskap og fylkeskommune der selskapet får frihet til å utvikle tilbudet innenfor gitte rammer. Markedsinitiativet og risikoen ligger hos selskapet. Tilskuddet gis helt eller delvis på bakgrunn av hvor mange passasjerer selskapet skaffer. I tillegg legges det inn tilskudd etter kvalitetsvariabler, som for eksempel hvor fornøyde passasjerene er og punktlighet. Kvalitetskontrakter er en meget effektiv måte å styre kollektivtrafikken på da tilskuddene blir gitt ut fra målet om flere passasjerer.

Erfaring med kvalitetskontrakter i Hordaland
Siden kvalitetskontraktene ble innført i Hordaland, har selskapene blitt flinkere i markedsarbeid og service. Det er dog slik at det tar tid å endre en driftskultur som har oppstått over lang tid – delvis på bakgrunn av kontraktsformene som fylkeskommunen har brukt før.

Den positive utviklingen som har vært i Gaia det siste året kan etter vårt syn i stor grad tilskrives fylkestingets vedtak for tre år siden, samt satsingen på Sandsli/Kokstad-busstilbudet. Det virker rart for oss at en vurderer å gå vekk fra en ordning som har blitt evaluert som positiv. Hvorfor ønsker administrasjonen å endre noe som fungerer?

Ulemper med anbud innenfor lokal kollektivtrafikk
Det skal understrekes at Naturvernforbundet ikke er en prinsipiell motstander av anbud. Når vi likevel er opptatt av dette spørsmålet er det fordi vi er redd for at fokus flyttes vekk fra målet om en mer markedsrettet kollektivtrafikk til et fokus på innkjøpsformer og kostnader.

Det er viktig å innse at kollektivtrafikkens inntekter ikke bare kommer fra fylkeskommunen. Dersom billettinntektene faller, innebærer det økte kostnader for fylkeskommunen for å opprettholde et tilsvarende tilbud. Dersom fylkeskommunen innfører bruttoanbud og ikke klarer markedsarbeidet, vil det gi underskudd i administrasjonsselskapet som må dekkes inn.

Anbud, slik det har blitt gjennomført til nå, har vist seg å være en rigid prosess som ender opp med å plassere en stor del av ansvaret for ruteplanlegging, markedsføring og produktutvikling hos fylkene. For oss virker dette mer som et byråkratiserende tiltak enn noe som gir brukerene av tjenesten et bedre tilbud.

Anbud krever mye arbeid fra administrasjonens side med å lage dokumenter og gjennomføre anbudsrunder. Dette er ressurser vi mener er bedre brukt til å lage et bedre kollektivtilbud. Administrasjonskostnadene ved å innføre anbud er mest trolig større enn innsparingspotensialet.

Anbud og tilbudskonkurranse
Rådmannen har innstilt på å innføre anbud. Anbud innebærer at man flytter ansvaret for ruteplanlegging og markedsføring fra selskapene til fylkeskommunen. Innenfor en anbudsperiode er det vanskelig å endre på tilbudet dersom markedet endrer seg.

Rådmannen ønsker et bruttoanbud. Med et bruttoanbud vil selskapene ikke ha noen grunn til å ta risiko, fordi de sitter uten inntektsansvar. Hele risikoen med å endre tilbudet vil ligge hos fylkeskommunen. Nettoanbud er noe bedre enn bruttoanbud. Her tar selskapene inntektsrisikoen. Men selskapene har mye mindre spillerom til å markedstilpasse tilbudet enn ved en kvalitetskontrakt. Fortsatt er markedsinitaitiv og ansvar for ruter og takst fjernet fra selskapet.

En måte å unngå dette på er tilbudskonkurranse. Det innebærer at selskapene får mulighet til å utforme tilbudet innen en økonomisk ramme. Man slipper problemet med at markedsinitiativet fjernes fra selskapet, men sitter fremdeles igjen med at det må gjøres dobbeltarbeid i å administrere anbudet.

Det er viktig å være klar over at dersom en tilbudskonkurranse skal være rettferdig, krever det mer forarbeid og nøyaktig informasjon til deltagerne i konkurransen enn i et anbud. Dette betyr at også dette krever store ressurser i administrasjonen. Både anbud og tilbudskonkurranse krever mer administrasjon og byråkrati enn kvalitetskontrakter gjør.

Kristiansand innførte bruttoanbud på noen ruter, men har nå gått vekk fra bruttoanbud fordi det fungerte dårlig. Vest-Agder bruker i all hovedsak nettokontrakter i dag. I Telemark er de i ferd med å utvikle en tilbudskonkurranse.

Erfaringer fra Sverige
Erfaringene fra Sverige bekrefter det som er sagt over. Sverige har og har hatt en langt sunnere kollektivpolitikk med tilskuddsandeler på opp mot 80%. Av forskjellige årsaker var det i Sverige høyere kostnader per rutekilometer før de tok i bruk anbud enn vi finner i Norge. Innsparingene blir dermed ikke direkte sammenlignbare.

I Sverige har det offentlige gjennom enten gjennom et administrasjonsselskap eller en annen organisering hatt markedsansvaret. Dette har vist seg å gi dårlig passasjerutvikling, og svenskene er på leting etter andre måter å organisere markedsansvaret, slik at dette kommer bort fra byråkratiet.

Fylkeskommunens rolle
Naturvernforbundet mener det er viktig å ha en klar ide om hvilke roller de forskjellige aktørene bør ha innenfor kollektivtrafikken. Fylkeskommunen skal legge rammene for kollektivtrafikken – ikke opptre som en egen næringsdrivende.

Kvalitetskontraktene må få tid til å vise om de har vært vellykkede. Det må være helt klart at hvis ikke selskapene leverer gode resultater med kvalitetskontrakter, må de skiftes ut. Dette gir etter vårt syn et godt insentiv for selskapene til å levere en kostnadseffektiv tjeneste.

Et sentralt spørsmål er hva man ønsker med kolletivtrafikken. Dersom målet utelukkende er å redusere tilskuddene til kollektivtransporten, kan anbud være et virkemiddel. Men dersom man ønsker flere passasjerer og et tilbud med kunden i sentrum, må man velge kvalitetskontrakter. Det gir selskapene markedsansvar og incentiver til effektiv drift.