To uker med forhandlinger i Bonn, Tyskland, fra 6. til 17. juni ga beskjeden framgang på noen områder i forhandlingene om en ny klimaavtale. Men en rekke vanskelige politiske spørsmål gienstår fortsatt: Størrelsen på utslippsreduksjoner, hvem som skal betale for klimatiltak i utviklingsland, og hvor bindende den nye avtalen skal være.

Det største problemet i forhandlingene er imidlertid den alvorlige mangelen på politisk vilje til å øke klimainnsatsen, særlig i de større industrilandene. Hvis ikke ambisjonene økes, er det vanskelig å se for seg store framskritt på neste klimatoppmøte i Durban, Sør-Afrika, i desember. En serie møter mellom miljøvernministre fra utvalgte land, som innledes med et møte i Berlin 3. og 4. juli der blant andre Erik Solheim deltar, kan forhåpentligvis bidra i riktig retning.

Forventninger til Durban

Forhandlingene i Bonn viste at det fortsatt er stor avstand mellom rike og fattige land når det gjelder tolkningen av vedtakene fra Cancun-toppmøtet i fjor, og forventninger til hvilke tema man skal prioritere å bli enige om på neste toppmøte i Durban. De fleste rike landene ser først og fremst vedtakene fra Cancun som en endestasjon i forhandlingene, og vil bruke Durban til å fokusere på implementering av det man allerede er enige om. Det betyr at forhandlingene vil dreie seg om detaljert regelverk for hvordan det nye klimafondet skal fungere, hvordan landene skal rapportere om sine utslipp, og så videre.

Utviklingslandene, derimot, sa tydelig ifra allerede i Cancun at de så vedtakene som ble gjort der bare som skritt på veien mot en større avtale. De ønsker å bruke forhandlingene fram til Durban på de mer kontroversielle spørsmålene som man ikke ble enige om i Cancun, som hvor pengene til klimafondet skal komme fra, og hvor store utslippskutt industrilandene skal pålegges. Disse mer politiske spørsmålene er industrilandene lite villige til å diskutere – først og fremst fordi det ikke finnes politisk vilje til å akseptere større utslippskutt eller finansieringsforpliktelser.

Snakker om fond, ikke om penger

En av de største motsetningene i Bonn dreide seg nettopp om finansiering av det nye klimafondet. Det ble vedtatt i Cancun å opprette et «Green Climate Fund» (GCF) som skal finansiere utslippsreduksjoner og klimatilpasning i utviklingsland. Det ble også nedsatt en overgangskomité («Transistional Committee», TC) der 40 land skal forhandle fram et forslag til regelverk for hvordan fondet skal fungere. Statssekretær Kjetil Lund (Ap) leder arbeidet i denne komiteen sammen med kolleger fra Mexico og Sør-Afrika, og møtene i komiteen er i gang.

Overgangskomiteen skal imidlertid ikke diskutere hvor pengene til det nye fondet skal komme fra. Utviklingslandene ser naturlig nok dette som et hovedspørsmål, ettersom et fond uten penger har liten verdi. Derfor krevde de å diskutere dette temaet både i Bonn og i de videre forhandlingene, slik at finansieringskilder for fondet kan vedtas i Durban.

Industrilandene derimot, vil vente til de ser reglene for hvordan fondet skal fungere før de er villige til å diskutere finansiering. USA sier rett ut at de ikke ønsker å diskutere penger til det nye fondet i det hele tatt – de mener eventuelle bidrag til fondet ikke skal bestemmes gjennom internasjonale forhandlinger, men av hvert enkelt lands myndigheter. Andre land, som Norge og EU-landene, er mer åpne for å diskutere hvordan fondet kan finansieres gjennom såkalte innovative finansieringskilder – for eksempel avgifter på internasjonal transport, eller auksjonering av klimakvoter.

I Cancun ble det også vedtatt å opprette en såkalt stående komité («Standing Committee», SC) som skal holde oversikt over finansieringen av klimatiltak i utviklingsland, vurdere hvordan finansieringen fungerer og komme med anbefalinger om eventuelle forbedringer. På dette området viste forhandlingene i Bonn større enighet – de fleste land er innstilt på å bli enige om hvordna denne komiteen skal fungere innen Durban, slik at den kan komme i gang med sitt arbeid. Men også her gjenstår vanskelige spørsmål. Utviklingslandene ønsker trolig at komiteen skal ha vide fullmakter og kunne ta avgjørelser om kanalisering av midler, mens industrilandene ser komiteen mer som et teknisk og rådgivende organ uten særlig makt.

Bindende eller frivillige utslippsmål?

Et vanskelig spørsmål man ikke kom nærmere noen løsning på i Cancun, er hva slags juridisk form en ny avtale skal ha. Skal det være en juridisk bindende protokoll, og skal den i så fall komme i tillegg til eller til erstatning for Kyoto-protokollen? Eller skal avtalen bare være mindre bindende vedtak fra et framtidig toppmøte? Ingen forventer en ferdig juridisk bindende avtale fra neste toppmøte i Durban. Men mange land krever at Durban i det minste må avklare Kyoto-protokollens framtid og gi et klart mandat for framforhandling av en ny juridisk bindende avtale på lengre sikt. De største landene i forhandlingene (USA og Kina) motsetter seg imidlertid dette.

Hvor bindende de framtidige utslippsmålene blir, avhenger ikke bare av avtalens juridiske form. USA, for eksempel, sier at de godt kan akseptere en juridisk bindende avtale, så lenge målene som står i avtalen ikke er bindende å gjennomføre. Det er altså minst like viktig å sikre oppfølging av landenes forpliktelser, og klare konsekvenser dersom målene ikke nås. Derfor er forhandlingene om hvordan landenes klimainnsats skal «måles, rapporteres og verifiseres» (MRV) svært viktige.

I disse forhandlingene har det dukket opp to nye begreper som nå må fylles med innhold. I Cancun ble det bestemt at rike lands klimainnsats skal gjennomgå en såkalt «International Assessment and Review» (IAR). Det skal altså gjøres en gjennomgang og vurdering på internasjonalt nivå av de rike landenes utslippsregnskap og måloppnåelse. Når det gjelder utviklingslandenes innsats, skal den vurderes gjennom «International Consultation and Analysis» – altså en åpen konsultasjon rundt utslippsregnskapet slik at andre land kan forstå og analysere hva det enkelte utviklingslandet gjør for klimaet.

Ikke overraskende er det også her sterke motsetninger. Mens industrilandene vil at IAR og ICA skal fungere mest mulig likt, ønsker utviklingslandene et system der IAR for de rike landene er langt grundigere og strengere enn ICA for utviklingslandene. De ønsker å kunne sammenlikne IAR med den såkalte etterlevelsesmekanismen («compliance mechanism») i Kyotoprotokollen, der et industriland som ikke innfrir sine forpliktelser kan utsettes for forsiktige sanksjoner.

Men forhandlingene i Bonn viste at det også er motsetninger innad i gruppa av rike land. USA motsatte seg sterkt et internasjonalt regelverk for beregning av hvordan landene ligger an til å nå målene sine («accounting»). De vil selv kunne lage regler for hvordan f.eks. kvotehandel og CO2-opptak i skog skal beregnes. Europeiske land ønsker på sin side et system som likner mer på Kyoto-protokollen, der det finnes felles internasjonale regler for disse tingene.

Forhandlinger og ministermøter

Gjennom hele den første uka av forhandlingene i Bonn var et av de vanskeligste temaene i forhandlingene spørsmålet om det skal arrangeres et nytt forhandlingsmøte til høsten, før toppmøtet COP 17 i Durban. Det ble til slutt enighet om å holde et ekstra møte, som vil finne sted i Panama fra 1. til 7. oktober. I tillegg vil det trolig avholdes en lang rekke mer tekniske møter i mindre grupper, både i og utenfor de offisielle forhandlingene, for å komme videre i arbeidet med detaljene i temaer som IAR og ICA, reglene for det nye klimafondet og den stående komiteen osv.

Men de viktigste møtene fram mot Durban blir sannsynligvis serien med politiske møter som Sør-Afrika har tatt initiativ til. Som formannskap for det kommende toppmøtet ønsker de å samle miljøvernministere eller andre høyerestående representanter for utvalgte land, til samtaler som kan forberede enighet om vanskelige spørsmål på COP 17 i Durban. Det første møtet avholdes i Berlin 3.-4. juli. Her vil Norges miljøvernminister Erik Solheim delta, sammen med blant andre Tysklands forbundskansler Angela Merkel og Indias miljøvernminister Jairam Ramesh. Videre er det forventet tilsvarende møter i begynnelsen av september og i slutten av oktober. Det kan også bli et høynivåmøte om klima i New York i andre halvdel av september, i forbindelse med åpningen av FNs generalforsamling.

Til tross for fortsatt uenighet om en rekke tekniske spørsmål i forhandlingene, er det åpenbart politisk vilje til økte klimaambisjoner som er det største hinderet for framgang i Durban. Derfor er møter på høyt politisk nivå en viktig del av det videre arbeidet med en ny klimaavtale. Men enda viktigere er den nasjonale politiske debatten i de landene som er nødt til å legge større utslippskutt og pengesummer på forhandlingsbordet. Det gjelder i første rekke store industriland som USA, EU-landene, Russland, Australia og Canada. Men også Norges klimaambisjoner legges merke til. Om regjeringens nye stortingsmelding om klimapolitikken, som skal legges fram til høsten, skrur Norges ambisjonsnivå opp eller ned, vil være med på å skape en internasjonal stemning for suksess eller fiasko i forkant av Durban-toppmøtet.