Fjorårets klimatoppmøte COP 16 i Cancun, Mexico, førte verden noen små skritt nærmere en ny klimaavtale. Men de fundamentale problemene forblir uløste – summen av utslippsmål og pengestøtte er langt fra tilstrekkelig til å levere de klimatiltakene som trengs. Samtidig blir det stadig kortere tid til Kyoto-protokollens første avtaleperiode utløper den 31. desember 2012, og sjansene øker for at vi går ut av den første avtaleperioden uten å ha en ny avtale å gå inn i.

Få, om noen, forventer at en ferdig avtale kan komme på plass på COP 17 i Durban. Håpet er at toppmøtet kan ta verden noen nye skritt nærmere målet. Før selve COP 17, som varer fra 28. november til 9. desember, skal det avholdes ett formelt forhandlingsmøte – i Panama fra 1. til 7. oktober. I tillegg vil flere mer uformelle møter mellom ministere bli viktige fram mot toppmøtet. Fire spørsmål vil stå sentralt i alle disse møtene: Hva man skal forvente av COP 17, det uløste spørsmålet om fordeling av nødvendige utslippsreduksjoner, hvordan klimatiltak i utviklingsland skal finansieres, og hvor bindende det nye klimaregelverket skal være.

1. Hva er målet med toppmøtet i Durban?

I Durban vil det være to år siden forhandlingene om en ny klimaavtale skulle vært fullført – i København i 2009. Ingen land forventer at forhandlingene skal sluttføres i år heller, men landene er likevel svært uenige om hvilke tema man skal prioritere å bli enige om i Durban. Det skyldes en stor avstand mellom rike og fattige land når det gjelder tolkningen av vedtakene som ble gjort på Cancun-toppmøtet i fjor. De fleste rike landene ser først og fremst vedtakene fra Cancun som en endestasjon i forhandlingene, og vil bruke Durban til å fokusere på implementering av det man allerede er enige om. Det betyr at forhandlingene vil dreie seg om detaljert regelverk for hvordan det nye klimafondet skal fungere, hvordan landene skal rapportere om sine utslipp, og så videre.

Utviklingslandene på sin side ser vedtakene fra Cancun bare som skritt på veien mot en større avtale. De ønsker å bruke forhandlingene fram til Durban på de mer kontroversielle spørsmålene som man ikke ble enige om i Cancun, som hvor pengene til klimafondet skal komme fra, hvor store utslippskutt industrilandene skal pålegges, og ikke minst om Kyoto-avtalen skal videreføres. Disse mer politiske spørsmålene er industrilandene lite villige til å diskutere – først og fremst fordi den politiske viljen til å akseptere større utslippskutt eller finansieringsforpliktelser ser ut til å bli stadig mindre.

2. Hvem skal kutte hvor mye?

Cancun-toppmøtet vedtok for første gang det såkalte togradersmålet som et overordnet mål for det internasjonale klimaarbeidet. Det innebærer at temperaturen ikke skal stige mer enn to grader i forhold til før-industrielt nivå. Men hvis man legger sammen løftene om utslippsreduksjoner som de enkelte landene i forhandlingene har satt seg, mener forskere at vi ligger an til en oppvarming på dramatiske 3,5 grader – kanskje langt mer. Det er altså stor avstand mellom de overordnede målene, og hva hvert enkelt land har lovet å gjøre. Gapet mellom nødvendige og lovede utslippskutt er på flere gigatonn (milliarder tonn) klimagasser.

Det største ansvaret for dette «gigatonn-gapet» ligger på de rike, industrialiserte landene. Disse landene har det historiske ansvaret for å ha skapt klimaproblemet. Men ifølge flere rapporter vil faktisk utviklingslandenes utslippsløfter levere større totale utslippsreduksjoner enn de rike landenes. Cancun-toppmøtet vedtok derfor en klar oppfordring til de rike landene om å øke sine utslippsløfter. Ikke et eneste industriland har så langt fulgt opp denne delen av vedtaket fra Cancun. Det er alvorlig for muligheten til å forhandle fram en klimaavtale som gir de nødvendige utslippskuttene.

3. Hvor skal pengene komme fra?

Både i København og i Cancun lovte den rike delen av verden å oppskalere sin støtte til klimatiltak i utviklingsland til 100 milliarder dollar årlig innen 2020. Vedtaket om å opprette et nytt klimafond («Green Climate Fund») som skal kanalisere en del av disse midlene, var et viktig framskritt i Cancun. Det er nedsatt en såkalt overgangskomité («Transistional Committee», TC) der 40 land skal forhandle fram et forslag til regelverk for hvordan fondet skal fungere. Statssekretær Kjetil Lund (Ap) leder arbeidet i denne komiteen sammen med kolleger fra Mexico og Sør-Afrika. Overgangskomiteen skal imidlertid ikke diskutere hvor pengene til det nye fondet skal komme fra. For utviklingslandene er dette et hovedspørsmål, og motsetningene er sterke.

Industrilandene vil helst vente til de ser reglene for fondet før de er villige til å diskutere hvor pengene skal komme fra. USA sier rett ut at de ikke ønsker å diskutere penger til det nye fondet i det hele tatt – de mener eventuelle bidrag til fondet ikke bør være tema for internasjonale forhandlinger, men for nasjonale myndigheter. Andre land er mer åpne for å diskutere hvordan fondet kan finansieres gjennom såkalte innovative finansieringskilder – for eksempel avgifter på internasjonal transport, eller auksjonering av klimakvoter.

Felles for industrilandene er at de framhever behovet for å involvere privat sektor på ulike måter, for eksempel gjennom kvotehandel. Mange utviklingsland er skeptisk til dette, og vil at pengene først og fremst skal komme fra rike lands statsbudsjetter. Bruk av kvotehandel for å nå målet om 100 milliarder dollar kan føre til at de rike landenes innsats telles dobbelt – først som bidrag til å oppfylle pengeløftene de har gitt (når de betaler for kvotene) og deretter som bidrag til å oppfylle utslippsløftene sine (når de bruker kvotene de har kjøpt i stedet for å kutte i egne utslipp).

4. Bindende eller frivillige mål?

Helt siden forhandlingene om en ny klimaavtale startet i 2007, har det vært uenighet om hva slags juridisk form den nye avtalen skal få. Skal den være juridisk bindende, eller bare mindre forpliktende vedtak eller erklæringer? Skal en samlet avtale erstatte dagens Kyoto-protokoll, eller skal Kyoto leve videre og suppleres av en ny tilleggsavtale? Kyoto-protokollen er en juridisk forpliktende avtale, og den første forpliktelsesperioden varer fra 2008 til 2012. Etter dette skal landene ifølge avtalen påta seg en ny periode med forpliktelser. Det har imidlertid industriland som Russland, Japan og Canada erklært at de ikke er interessert i. Deres ønske å legge ned Kyoto og erstatte den med en ny avtale har vakt sterke reaksjoner hos utviklingslandene. Nå begynner tiden for å bli enige om Kyotos skjebne å renne ut, og det er ventet at utviklingslandene vil stå hardt på for å få et vedtak i Durban om videreføring av Kyoto.

Ved siden av spørsmålet om Kyotos framtid, er det også uenighet om den juridiske formen på en ny klimaavtale for landene som ikke har forpliktelser i Kyoto-avtalen. Store land som USA og Kina motsetter seg i utgangspunktet en juridisk bindende avtale. Men hvor bindende de framtidige utslippsmålene blir, avhenger ikke bare av avtalens juridiske form. USA sier at de godt kan akseptere en juridisk bindende avtale, så lenge målene som står i avtalen ikke er bindende å gjennomføre. Det er altså minst like viktig å sikre oppfølging av landenes forpliktelser, og klare konsekvenser dersom målene ikke nås. Derfor er forhandlingene om hvordan landenes klimainnsats skal «måles, rapporteres og verifiseres» (MRV) svært viktige.

I Cancun ble det bestemt at rike lands klimainnsats skal gjennomgå en såkalt «International Assessment and Review» (IAR). Det skal altså gjøres en gjennomgang og vurdering på internasjonalt nivå av de rike landenes utslippsregnskap og måloppnåelse. Når det gjelder utviklingslandenes innsats, skal den vurderes gjennom «International Consultation and Analysis» (ICA) – altså en åpen konsultasjon rundt utslippsregnskapet slik at andre land kan forstå og analysere hva det enkelte utviklingslandet gjør for klimaet. Forhandlingene fram mot Durban må fylle disse begrepene med innhold, men ikke overraskende er det også her sterke motsetninger.

Industrilandene vil at IAR og ICA skal fungere mest mulig likt. Utviklingslandene ønsker derimot et system der IAR for de rike landene er langt grundigere og strengere enn ICA for fattigere land. De ønsker å kunne sammenlikne IAR med den såkalte etterlevelses-mekanismen («compliance mechanism») i Kyoto-protokollen, der et industriland som ikke innfrir sine forpliktelser kan utsettes for visse sanksjoner. Men forhandlingene etter Cancun har vist at det også er motsetninger innad i gruppa av rike land. USA motsatte seg sterkt et internasjonalt regelverk for beregning av hvordan landene ligger an til å nå målene sine («accounting»). De vil selv kunne lage regler for hvordan f.eks. kvotehandel og CO2-opptak i skog skal beregnes. Europeiske land ønsker på sin side et system som likner mer på Kyoto-protokollen, med felles internasjonale regler.

Travel forhandlingshøst

Av formelle forhandlinger er det bare en uke igjen før COP 17 åpner den 28. november. Det skjer i Panama City fra 1. til 7. oktober, der diplomater og byråkrater skal arbeide videre med tekstene som skal vedtas i Durban. Her vil begge de to arbeidsgruppene som fører forhandlingene om en ny klimaavtale møtes – gruppa for det såkalte Kyoto-sporet (AWG-KP) som forhander om en videreføring av Kyoto-protokollen, og gruppa for det såkalte Konvensjonssporet (AWG-LCA) som forhandler om alle andre deler av en ny klimaavtale.

Men diplomater kan ikke løse de vanskeligste, mest politiske spørsmålene i forhandlingene. Som vertskap for COP 17 i Durban har Sør-Afrika tatt initiativ til uformelle møter mellom ministere og statsledere som vanligvis ikke er direkte involvert i forhandlingene. 6.-9. september blir det et forberedende møte i Sør-Afrikas hovedstad Pretoria, der statsråder fra utvalgte land vil delta. Tidlig i november planlegges det en såkalt «pre-COP», nok et forberedende møte på politisk nivå.

Parallelt med disse møtene fortsetter arbeidet i den såkalte Overgangskomiteen som skal foreslå regler for det nye klimafondet. Fra 11. til 13. september møtes komiteen for tredje gang, denne gangen i Geneve i Sveits. Her vil det vise seg om det er mulig for komiteen å bli enige om hvordan det nye fondet skal fungere, slik at de kan legge fram et forslag til vedtak om dette i Durban.

Det som for alvor vil kunne skape framgang i forhandlingene om en ny klimaavtale vil imidlertid ikke dukke opp på et forhandlingsmøte – det må skje i hovedstedene i de rike industrilandene. Det er et skrikende behov for økte ambisjoner når det gjelder utslippskutt og finansiering. Men foreløpig er det lite som tyder på at vi vil se mye til de nødvendige ambisjonene før Durban.