Slik blir vi et lavutslippssamfunn i 2050

Energisystemet

Energiomstillingen fra fossilt til fornybart er en forutsetning for lavutslippssamfunnet og må skje så raskt som mulig. Utvalget anbefaler derfor at:

• energieffektivisering prioriteres samtidig som produksjonen av fornybar energi økes for å ha tilgang på tilstrekkelig energi til å erstatte fossil energi.
• kraftprisene må reflektere at kraft er en knapp ressurs for å gi insentiver til å begrense bruken av kraft.
• staten bistår husholdninger som har problemer med å håndtere høye og ustabile priser, men ikke på en slik måte at insentivet til effektiv energibruk og energisparing reduseres.
• tiltak for en mer sirkulær økonomi innrettes slik at de bidrar til redusert energibruk og til å bygge opp sirkulære verdikjeder for produksjon og distribusjon av fornybar energi og andre innsatsfaktorer som er nødvendige i omstillingen.
• det innføres sterkere virkemidler for energieffektivisering.
• økt utbygging av fornybar energi og ny infrastruktur skjer innenfor rammen av en helhetlig arealpolitikk.
• krav til at tiltak for økt forbruksfleksibilitet alltid må utredes før tradisjonell oppgradering av nett gjennomføres.
• det legges til rette for mer utbygging av småskala kraftproduksjon uten naturinngrep som solkraft på tak ved at barrierer fjernes.
• gjøre det lettere for forbrukere å ta informerte valg for eksempel gjennom å forbedre og utvide ordningene for energimerking.
•  forbudet mot bruk av mineralolje til oppvarming som ble varslet i god tid i forkant brukes som en modell for systematisk vurdering av all fossil energibruk med sikte på å varsle forbud etter hvert som alternativer vurderes å modnes.
•  energipolitikken tar hensyn til hvordan Norge kan bidra i den europeiske energiomstillingen, samtidig som nasjonale hensyn ivaretas.
• biomasse, som er en knapp ressurs, prioriteres til andre formål enn energi. Mest mulig av bioenergien bør være avfallsprodukter og biprodukter fra skogindustrien, med få andre anvendelser. Over tid bør mer av biomassen anvendes innen de deler av transport og industri som er vanskelige å elektrifisere.
• kostnadseffektivitet må vektlegges i planleggingen av energipolitikken, men hensynet til natur og miljø må også veie tungt, og urfolksrettigheter er et viktig premiss. Utvalget anbefaler derfor å:
  – skape bedre rammer for involveringen av urfolk i konsesjons- og utbyggingsprosesser og utrede hvordan en kan sikre at prosessuelle regler ivaretar urbefolkningens rettigheter samtidig som hensynet til klimamålene og forsyningssikkerheten sikres.
  – sikre uavhengighet mellom utreder og utbygger i konsekvensutredningene. Kartlegging av sosiale og kulturelle forhold og naturtilstand bør vurderes tidlig.
  -utrede om det er hensiktsmessig med tydeligere prioritering av tilgang til kapasitet i kraftnettet.

Areal og natur

Arealpolitikken i Norge er ikke tilpasset en omstilling til et lavutslippssamfunn og målene i naturavtalen. Det haster å gjennomføre tiltak. Det er nødvendig å iverksette ny politikk som endrer kursen nå slik at man ikke forsterker uønskede strukturer. Utvalget anbefaler derfor at:

• nasjonale myndigheter setter klare rammer for kommunenes ansvar.
• de nasjonale rammene for lokal arealpolitikk legger til grunn at nedbyggingen av naturlige arealer skal begrenses vesentlig.
• det tradisjonelle vernet blir betydelig økt for alle økosystemer, spesielt for hav, myr, og skog. For å bidra til å begrense hogst i gammel skog som ikke har formelt vern, anbefaler utvalget at det innføres meldeplikt på nasjonalt nivå for avvirkning i områder med biologisk gammel skog.
• regjeringen legger frem en sak for Stortinget om helhetlig nasjonal arealpolitikk både på land, i kystsonen og til havs.
• det gjøres en gjennomgang av hvorvidt gjeldende lovgivning og virkemiddelbruk i skogbrukssektoren ivaretar hensyn til opptak og lagre av karbon, og naturmangfold.
• det innføres et system der den som nyter godt av å bygge ned natur, skal betale for det.
• hensyn til klima og miljø legger føringer for beslutninger om lokalisering av statlig og fylkeskommunal virksomhet.
• restaurering av natur inngår som en del av omleggingen til en helhetlig, bærekraftig arealbruk i et lavutslippssamfunn.
  
• For å sikre en bærekraftig arealpolitikk er det behov for å gjennomgå og oppdatere lover og forskrifter, som plan- og bygningsloven, naturmangfoldloven og skogbruksloven.
  
  Det er behov for å videreutvikle systemene for organisering og oppfølging av areal – politikken for å støtte gode beslutningsprosesser. Utvalget anbefaler derfor at:
• det innføres et system for bindende, helhetlige arealplaner for bruk av havarealer. Med utgangspunkt i føre-var prinsippet bør ikke aktivitet som kan redusere havets karbonlagre og naturmangfoldet igangsettes før konsekvensene er kartlagt.
• nasjonale myndigheter innfører et system for å følge arealbruksendringer i kommunene over tid, og vurdere hvorvidt kommunenes arealpolitikk er i tråd med nasjonale mål for klima-, natur- og arealpolitikken.
• fylkeskommunens rolle i arealpolitikken og rollen som regional planmyndighet utvikles.
• innsigelse brukes aktivt for å gi rettledning og føringer til kommunene.
• det innføres et krav om «planvask», slik at kommunene reviderer kommuneplanens arealdel og vedtatte reguleringsplaner (eldre enn 5 år), for å ta ut områder avsatt til ulike former for utbygging, men som ikke tar nødvendig hensyn til klima- og miljømålene.
• det innføres et krav om «prosjektvask» for vedtatte samferdselsprosjekter som ikke er gjennomført.
• kartlegging av økosystemer og økosystemenes tilstand intensiveres.
• det gjennomføres en analyse over samlede planlagte arealdisponeringer i Norge.
• kunnskapen om havets karbonlagre styrkes.
•  kommunenes verktøy og datakilder som brukes i arealplanlegging holdes oppdatert, Det etableres naturregnskap og arealregnskap både for nasjonalt, fylkeskommunalt og kommunalt nivå. Konsekvensene for natur og økosystemtjenester av arealbruksendringene må kartlegges og offentliggjøres.
• natur- og klimakompetansen styrkes i alle kommuner, fylkeskommuner og hos statsforvalteren.

Matsystem

Politikken for matsystemet må trekke i samme retning som klimapolitikken, og i politikkutviklingen må utslippsbudsjettet for 2050 være utgangspunktet. Politikken for matsystemet må også ta hensyn til at beslutninger i dag gir stiavhengighet i omstillingen og kan føre til at det legges beslag på knappe ressurser, som kraft og kompetanse. Utvalget anbefaler derfor å:

• basere de politiske målene i hele matsystemet på at Norge skal bli et lavutslippssamfunn. Det innebærer å:
  − fjerne alle klimagassutslipp i jordbrukssektoren som ikke er knyttet til biologiske prosesser.
   − redusere utslipp fra matproduksjon gjennom teknologi- og produksjonsforbedringer og nedskalering av forbruk og produksjon av kjøtt.
  − innrette støtteordningene under jordbruksavtalen slik at de i større grad støtter opp under omstilling av jordbruket til et lavutslippssamfunn, ivaretakelse av kulturlandskap og naturmangfold
   − ikke oppmuntre til konsum av matvarer med høye klimagassutslipp
   − gjennomgå støtteordningene under jordbruksavtalen for å identifisere hvilke ordninger som stimulerer til produksjon med særlig høyt utslipp av klimagasser.
  − redusere utslippene fra havbrukssektoren ved å legge om til fôr som gir lavere klimagassutslipp.
  − redusere matsvinn,.
• innhente mer kunnskap om karbon i jord og karbondynamikk i de norske agroøkosystemene, og hvordan endringer skjer over tid, og innlemme kunnskapen i forvaltningen.
• innhente mer kunnskap om hvordan havbruk påvirker karbonlagre og økosystemer,
• innhente mer kunnskap om opptak og lagring av karbon i karbonlagre til havs.
• stanse bunntråling inntil klimaeffektene av bunntråling er bedre kartlagt.

Transport og mobilitet

Utvalget mener at transportpolitikken må ha som utgangpunkt at de samlete norske utslippene skal reduseres med 90–95 prosent til 2050, og at rommet for utslipp frem mot 2050 fra transport er svært begrenset. Utvalget anbefaler derfor at:

• transportpolitikken prioriterer tiltak som unngår utslipp. Tiltak som flytter transport til mindre utslippsintensive former prioriteres over tiltak som forbedrer eksisterende transport.
• tiltak som reduserer etterspørselen etter transport, blir prioritert, både når det gjelder transport av varer og av personer, blant annet ved at:
  − eksisterende infrastruktur utnyttes og vedlikeholdes fremfor utbygging av ny.
  − stiavhengighet blir vurdert og vektlagt i alle beslutninger
   − utviklingen av transportsystemet bidrar til å redusere samlet ressurs og arealbruk
  − utviklingen av transportsystemet reduserer samlet energibruk på transport. Det bør satses på direkte elektrifisering så langt som mulig, og ikke energikrevende drivstoff som hydrogen eller biodrivstoff.
  − det legges mindre vekt på å legge til rette for høy hastighet i veisystemet.
• transportpolitikken ses på som en del av utviklingen til en sirkulær økonomi.
• transportsystemet utvikles samlet på tvers av ulike transportformer og regioner, og tar utgangspunkt i det transportsystemet man vil ha i fremtiden, ikke hva en videreføring av historiske trender vil tilsi.
• Nasjonal transportplan tar utgangspunkt i transportetterspørselen og transportsystemet i et lavutslippssamfunn i 2050.
• det vurderes om en samling av de ulike transportetatene i en felles organisasjon kan føre til en mer helhetlig utvikling av samferdselspolitikken.
• tidligfaseplanleggingsmodellen KVU/KSI i større grad belyser hensyn til klima og natur, og det bør vurderes om disse planleggingsmodellene bør knyttes til plan- og bygningsloven for å ivareta slike hensyn.
• kunnskapsgrunnlaget om transport og mobilitet utvides til også å inkludere hva som driver etterspørsel etter mobilitet, hva folk ønsker å bruke reisetid til, preferanser for ulike transportformer og hvordan ulike transportformer kan legge til rette for ønsket bruk av tiden på reise.

Økonomisk aktivitet, velferd og sirkularitet

Økonomisk aktivitet må skje innenfor planetens tålegrenser og baseres på effektiv bruk av alle ressurser, og at all politikk må ha dette som utgangspunkt. Utvalget anbefaler derfor at:

• politikken vektlegger velferd mer enn materiell velstand samt tar utgangspunkt i at ressurser er knappe og at det derfor er nødvendig med en mer sirkulær økonomi.
• den økonomiske politikken gjøres konsistent med overgang til et lavutslippssamfunn. Perspektivmeldingen bør inneholde analyser som viser i hvilken grad framskrivninger av økonomisk vekst er konsistente med målsettingen om reduserte klimagassutslipp og en mer sirkulær økonomi.
• Skatteutvalgets anbefaling om en bred utredning av virkemidler for en mer sirkulær økonomi følges opp.
• det etableres nasjonale beregninger og indikatorer over hvor sirkulær den norske økonomien er.
• Norge gjennom samarbeid med EU sikrer at vi deltar i et fremtidig sirkulært marked, inkludert materialstrømmer som passerer landegrenser.
• det settes av tilstrekkelige ressurser til å følge regelverksutviklingen i EU knyttet til sirkulærøkonomi.
• relevante regelverk oppdateres med klare krav og insentiver til ombruk av materialer, energieffektivisering og økt tilrettelegging for rehabilitering.
• arbeidet for en mer sirkulær økonomi videreføres med full styrke og at barrierer som bremser nye løsninger knyttet til mer effektiv arealutnyttelse og mer sirkularitet i bygg- og anleggsbransjen, i klesbransjen, i elektronikkbransjen, i matsystemene og i avfallsbransjen bygges ned. Bruk og ombruk av eksisterende bygningsmasse er sentralt, for å begrense materialbruk, arealbeslag til nybygg og utnytte eksisterende infrastruktur. Regulatoriske og økonomiske virkemidler bør bidra til å vri investeringer fra nybygging til drift og vedlikehold av eksisterende bygg og infrastruktur.
•   kostnaden for utslipp av fossil CO2 innrettes slik at det gir insentiver til reduksjon av avfallsmengden og god håndtering av avfall gjennom godt fungerende sirkulære verdikjeder.

Innovasjon, omstilling og næringsstruktur

Det viktigste for å sikre innovasjon og omstilling er en ambisiøs og troverdig klimapolitikk, som reduserer usikkerhet og gir private aktører forutsigbarhet og insentiver til klimavennlige og lønnsomme investeringer. Utvalget anbefaler derfor at:

• myndighetene har større oppmerksomhet om å skape en mer effektiv planlegging og gjennomføring av offentlige investeringsprosjekter hvor klimahensyn er integrert.
•  endringer i investeringsbehov som følge av omstillingen til lavutslippssamfunnet vurderes nærmere.
• klimapolitikk og næringspolitikk trekker i samme retning.
• statlig støtte til teknologiutvikling er utløsende og ikke kommer i stedet for private midler.
•  Norge ikke deltar i et kappløp om å subsidiere eget næringsliv på vei mot lavutslippssamfunnet.
• norsk politikk for næringsutvikling og teknologiutvikling tilpasses EUs grønne giv.
• samspillet mellom staten og partene i arbeidslivet videreutvikles for å sikre en vellykket omstilling, for eksempel ved å bygge videre på erfaringene med Rådet for rettferdig omstilling i arbeidslivet og klimapartnerskap med næringslivet.
• innholdet i eksisterende utdanninger tilpasses for å møte behovet for yrkes- og næringsspesifikk kompetanse knyttet til omstillingen.
•  både private og statlige investorer har et klart ansvar for å utøve sitt eierskap med sikte på å sikre lønnsomme selskaper med god kapitaldisiplin på veien til et lavutslippssamfunn,
• det bør vurderes om krav til selskapsrapportering om klima- og bærekraftsrisiko og utarbeiding av omstillingsplaner bør gjøres gjeldende på en egnet måte også for små og mellomstore bedrifter, som sammen med kunnskapsdeling og veiledning kan være et positivt tiltak for å stimulere bedriftene til å tenke på strategi og lønnsomhet i overgangen til et lavutslippssamfunn.
• selskaper setter klimamål og planlegger for hvordan disse skal nås. Klimamålene bør omfatte virksomhetens direkte utslipp og indirekte utslipp (Scope 1, 2 og 3) basert på en vesentlighetsvurdering.
• handelspolitikken utvikles for å understøtte overgangen til et lavutslippssamfunn og en sirkulær økonomi, ved blant annet å:
  − oppdatere norske tosidige handelsavtaler til å følge den utvikling internasjonalt som i størst grad stimulerer til lavutslippsutvikling, også utover det særskilte kapittelet om miljø og bærekraftig utvikling.− utrede hvorvidt eksisterende handels- og investeringsforpliktelser legger føringer som vanskeliggjør eller fremmer overgangen til et lavutslippssamfunn.
  − etablere en fast praksis med en bærekraftsvurdering av nye handelsavtaler, herunder en vurdering av hvordan den enkelte avtale bidrar til at handelsregelverket som system bidrar til lavutslippssamfunnet.
  − i langt større grad legge til rette for offentlig diskusjon om handelspolitikk og handelsavtaler, blant annet gjennom å offentliggjøre utgangsposisjoner for forhandlinger, slik EU gjør.
  − vurdere tiltak for en mer sirkulær økonomi i handelsregelverket i forbindelse med en bred utreding om sirkulær økonomi.

Petroleumssektoren

Petroleumspolitikken må trekke i samme retning som klimapolitikken. Det betyr at den må ta utgangspunkt i utslippsbudsjettet for 2050 og i at beslutninger som tas i dag kan legge beslag på knappe ressurser, som kraft og kompetanse, som vanskeliggjør omstillingen til et lavutslippssamfunn. Både utslippene og aktiviteten må reduseres ut over forventet aktivitetsnivå frem mot 2050. Utvalget anbefaler derfor at:

• det utarbeides en strategi for sluttfasen av norsk petroleumsvirksomhet, og at denne legges frem for Stortinget så raskt som mulig.
• det ikke gis ytterligere tillatelser til leting, utvinning (PUD), eller anlegg og drift (PAD) inntil en slik strategi er ferdigstilt, og at det er bred offentlig involvering i utarbeidelsen av kunnskapsgrunnlaget for strategien.
• strategien blant annet vurderer:
  − hvordan klimapolitikken globalt vil påvirke rammebetingelsene for norsk petroleumsvirksomhet og hvordan den overordnete petroleumspolitikken bør håndtere omstillingsrisiko,
  − hvor stor del av utslippsbudsjettet for 2050 næringen vil legge beslag på ved ulike strategier for leting og utbygging
   − konsekvenser for norsk økonomi, statens inntekter og arbeidsmarkedet av å redusere omfanget av petroleumsutvinningen mot 2050 mer enn det som ligger i dagens forventninger.
  − hvordan beslutnings- og styringssystemer kan legge til rette for en bred vurdering av alle konsekvenser ved beslutninger knyttet til petroleumsvirksomheten, jf. utvalgets anbefaling om at alle kostnader ved klimatiltak i olje- og gassnæringen så langt som mulig bæres av oljeselskapene selv, også eksterne kostnader knyttet for eksempel til kraftforsyning.
  − hvordan letepolitikken kan strammes inn videre for å legge til rette for en gradvis reduksjon i aktiviteten.
  − hvordan miljø- og klimakrav som ligger til grunn for godkjenning av utbygging og drift kan skjerpes. For eksempel kan utslippskonsekvensene av eventuelle nye utbygginger vurderes systematisk opp mot Parisavtalens mål.
  − eventuelle behov for justeringer i skattesystemet for å legge til rette for omstilling, blant annet knyttet til grenseflater mellom virksomhet innenfor og utenfor petroleumsskatteregimet, og også vurderer muligheten for eksempel for en produksjonsavgift.
  − Statens rolle som eier, både gjennom Equinor og Statens direkte økonomiske engasjement (SDØE). − ulike muligheter for å pålegge oljeselskapene større ansvar for forbrenningsutslippene fra norskprodusert olje og gass, for eksempel ved å følge EUs krav til lagringskapasitet eller en mer omfattende «panteordning».
   − krav om at selskaper som opererer på norsk sokkel utarbeider omstillingsplaner som synliggjør hvordan selskapenes virksomhet kan være i tråd med lavutslippssamfunnet, og hvordan et slikt krav eventuelt kan utformes.
   − om det er hensiktsmessig å etablere overordnede mål for utslippene knyttet til norsk eksport.
• det innføres en permanent stopp i letevirksomhet uten direkte tilknytning til eksisterende infrastruktur.
• det ikke besluttes bygging av ny infrastruktur som binder oss til utslipp frem mot og forbi 2050.
• prisfall eller kostnadsøkninger for olje- og gassnæringen håndteres uten kompenserende tiltak av næringspolitisk eller skattemessig art.
• alle kostnader ved klimatiltak i olje- og gassnæringen så langt som mulig bæres av oljeselskapene selv, også eksterne kostnader knyttet for eksempel til kraftforsyning.
• det som hovedregel å unngå kraft fra land som utslippsreduserende tiltak, og vurdere dette opp mot knappe kraftressurser og ønsket om å prioritere formål som er forenelig med et lavutslippssamfunn i 2050. Andre utslippsreduserende tiltak enn kraft fra land bør vurderes kontinuerlig.
• krav til vektlegging av klimahensyn i forvaltningen av petroleumsressursene forankres som et overordnet hensyn i petroleumsloven og tilhørende regelverk, og at dette systematisk innarbeides i beslutningsprosesser på alle stadier av virksomheten, fra åpning av havområder, nominasjon, tildeling og fornyelse av lisenser, til behandling av PUD, PAD og øvrige beslutninger som har betydning for fremtidig produksjon og infrastruktur.
• offentlige myndigheter ikke er pådrivere for økt utvinning, effektive områdeløsninger og realisering av tidskritiske ressurser ut over det selskapene finner kommersielt interessant eller som er samfunnsøkonomisk lønnsomt.
• Statnett og NVE bør få en rolle i behandlingen av PUD for nye olje- og gassfelt, og det bør vurderes en grense for kraftbehov som utløser stortingsbehandling av PUD.
• Norge tar en aktiv rolle internasjonalt for en koordinert omstilling fra fossil energi som inkluderer omstilling på tilbudssiden.
• Norge samarbeider med EU om teknologiutvikling for å legge til rette for en rask omstilling på norsk sokkel.

Norges fotavtrykk

Norge bør i større grad og mer systematisk arbeide for å redusere utslippene som
ligger utenfor utslippsregnskapet. Utvalget anbefaler :

• Norge fører en mer gjennomgripende og helhetlig politikk for å bidra til å redusere utslipp i andre land som påvirkes av samhandling med Norge.
• Norge bør samarbeide mer med EU for å styrke effekten av Norges samlede internasjonale klimainnsats.
• myndighetene vurderer hvordan Norge kan inkludere utslipp fra utenriks luftfart og sjøfart knyttet til Norge i de norske, territorielle klimamålene.
• Norge etablerer et nasjonalt mål om å redusere utslipp av klimagasser fra forbruk konsistent med Parismålene. Målet må understøttes av et regnskap for utslipp knyttet til forbruk i Norge, herunder utslipp som skjer i andre land fra produksjon av varer og tjenester som forbrukes i Norge. Regnskapet bør offentliggjøres hvert år.
• det norske utslippsregnskapet forbedres og videreutvikles slik at utslippskilder som i dag ikke inngår blir tatt med i regnskapet. Dette gjelder spesielt knyttet til havet som økosystem, inkludert karbonlagre på havbunnen.
• Norge fører et eget regnskap for direkte og indirekte utslipp knyttet til bruken av varer og tjenester som Norge eksporterer, og at regnskapet offentliggjøres hvert år.
• Norge forsterker sitt bidrag til klimafinansiering og lager en opptrappingsplan som kommuniseres til FN som Norges bidrag til klimafinansiering under Parisavtalen.
• alle deler av norsk utviklingspolitikk, spesielt det som berører energi, arealer, natur og biomasse, støtter opp om overgangen til et lavutslippssamfunn, både lokalt og globalt.