20 år med gamle atomreaktorer
Ingen atomreaktorer er helt trygge, men noen er mer utrygge enn andre. Disse er sovjetisk-konstruerte reaktorer av første og andre generasjon, med iboende sikkerhetsmangler.
På 2000-tallet nådde flere av disse reaktorene sin designete levetid, men i stedet for planer for dekommisjonering, ga russiske myndigheter rektorene forlenget levetid, uten skikkelige utredninger og høringer. Alle avgjørelser ble tatt i lukkede rom. Det ville vi endre på. Her er en kort versjon av historien om Naturvernforbundets arbeid med gamle atomreaktorer over 20 år, og arbeidet for å legge dem ned på en sikker, miljøvennlig og sosial akseptabel måte.
Teksten er skrevet av Bror Eskil Heiret og redigert av Kjersti Album.
Hva betyr dekommisjonering?
Dekommisjonering er prosessen med å ta noe ut av drift. I denne sammenhengen er det atomreaktorer som stenges, og deretter tas fra hverandre, avfallet sorteres avhengig av hvor radioaktivt det er osv. Å planlegge for dekommisjonering innebærer blant annet å vurdere når nedbyggingen skal starte og hva den skal ende med, hvor atomavfallet og det brukte brenslet skal lagres, hvor finansieringen skal komme fra osv.
Et 20-års jubileum
I 2003 startet Naturvernforbundet og russiske miljøgrupper prosjektet «Fra lukkede rom til åpenhet». På denne tiden var vilkårene for sivilsamfunn mye bedre enn i dag, og vi hadde tro på at det gikk an å påvirke russiske myndigheter til å åpne for dialog og deltakelse i beslutningene om de eldste reaktorene.
Prosjektets overordnede mål er å promotere sikker, samfunnsnyttig og miljøvennlig dekommisjonering av atomreaktorer som har nådd sin designede levetid.
Innunder dette faller arbeidet med å promotere trygg og miljøvennlig behandling av brukt brensel og annet radioaktivt avfall. Prosjektet har i hovedsak konsentrert sitt arbeid rundt Russlands eldste atomkraftverk.
I 2017 ble prosjektet utvidet med en ukrainsk partner, men russiske og ukrainske partnerne har i liten grad samarbeidet med hverandre.
Prosjektet er saksbasert på dekommisjonering og atomsikkerhet, men er samtidig også et sivilsamfunnsprosjekt bestående av demokratiske organisasjoner og miljøaktivister. Dette gir prosjektet også en humanitær dimensjon, i at organisasjonene i prosjektet fungerer også som frie, demokratiske plattformer der politisk sensitive temaer kan diskuteres fritt.
Nå, 20 år etter at prosjektet startet, er mulighetene for å drive miljøvern i Russland sterkt svekket. Samtidig som vi har jobbet for åpenhet og deltakelse i arbeidet for atomsikkerhet, har russiske føderale myndigheter strammet grepet om sivilsamfunnet.
Bakgrunn
Naturvernforbundet etablerte kontakt med sovjetiske miljøorganisasjoner på 80-tallet under Gorbatsjovs reformer Glasnost og Perestrojka. Dette førte til økt tilgang på informasjon om Sovjetunionens miljøutfordringer, deriblant Sovjetunionens, senere Russlands, utfordringer knyttet til radioaktivt avfall og brukt brensel.
Norge og Russland har mange felles interesser i nord, både hva angår næringsinteresser og mer sensitive geopolitiske og militærstrategiske interesser. Dette gjør regionen viktig både for sivile og statlige aktører fra begge land. Landenes samarbeidet om atomsikkerhet har tatt utgangspunkt i at begge landene hadde interesse av sikkerhet og forsvarlig opprydning, selv om det var uenighet om når de gamle reaktorene burde stenges. Norge har bevilget penger til russisk atomindustri for oppgradering av utgåtte atomkraftverk og fjerning av atomavfall fra områder nær Norge. Det er verdt å merke seg at atomindustrien og russiske myndigheter har mottatt svært mye mer penger fra utlandet enn det miljøorganisasjoner har.
Forholdet mellom Norge og Russland har variert i tiden prosjektet har eksistert. Det svekkede bilaterale forholdet mellom statene Russland og Norge, og i enda større grad russiske myndigheters press mot landets sivilsamfunn, har i svært stor grad påvirket organisasjonenes evne til å samarbeide, reise og til å opprettholde et forutsigbart økonomisk samarbeid.
De første 10 årene: 2003 til 2013
På begynnelsen av 2000-tallet var det tydelig at russiske myndigheter hadde svært mangelfullt planverk for hvordan dekommisjonering av gamle reaktorer skulle gjennomføres og ikke minst finansieres. Da Sovjetunionen i sin tid startet utbyggingen av atomkraft, ble det ikke gjennomført tilstrekkelige livsløpsanalyser og behovet for dekommisjonering av reaktorene når designet levetid var nådd var ikke tilknyttet noen konkrete planer. Det fantes ingen fond for finansiering av dekommisjonering og det var vanskelig å identifisere hvem som var ansvarlige for å koordinere og planlegge oppryddingsarbeidet. I tillegg fikk atomreaktorene forlenget levetid uten miljøkonsekvensanalyser. Alt i alt var inntrykket at den russiske atomindustrien, med Rosatom og Rosenergoatom i spissen, ikke var forberedt på dekommisjoneringsarbeidet som ventet. Det var grunn til å tro at mangel på planverk og finansiering av dekommisjonering var en av grunnene til at gamle atomreaktorer fikk forlenget drift utover designet levetid.
I 2003 hadde fire reaktorer nådd sin designede levetid og i 2013 var det totale antallet 19. Flertallet av disse reaktorene tilhører kategorien generasjon 1. Samtlige reaktorer fikk innvilget forlenget levetid, noe som viste at behovet for dekommisjonering var både stort og stadig økende.
Eksperter tilknyttet den russiske miljøbevegelsen og prosjektene til Naturvernforbundet så et tydelig behov planer for dekommisjonering av eldre reaktorer. Tilliten til at de statlige aktørene skulle evne å planlegge dekommisjoneringen på en tilfredsstillende måte var lav. Grunnen til dette var manglende åpenhet i tillegg til en rekke eksempler der atomsikkerhet og trygg behandling av radioaktivt avfall og brukt brensel ble systematisk nedprioritert.
Det var et tydelig behov for at arbeidet med dekommisjonering ble løftet ut av lukkede rom og at storsamfunnet ble involvert i og informert om arbeidet. Arbeidet med dekommisjonering er avhengig av gjensidig tillit mellom stat og samfunn, en tillit som ikke eksisterte. Naturvernforbundet søkte midler fra daværende Statens Strålevern (nå DSA) til prosjektet «From closed rooms to openness». Målet med dette var å løfte ekspertisen som befant seg i sivilsamfunnet inn i planleggingen av dekommisjonering og å bedre informasjonsflyten og dialogen mellom stat og samfunn.
Gjennom prosjektperioden utarbeidet vi flere fagrapporter som for første gang dannet et allment tilgjengelig informasjonsgrunnlag for videre arbeid med dekommisjonering. Under følger et sammendrag av to av de viktigste rapportene.
Rapport: Det russiske dekommisjoneringsfondet
Fordi tilgjengelig informasjon var mangelfunn og motstridende, startet vi arbeidet med rapporten «Status of Russian Decommissioning Fund» som vi publiserte i 2006. Rapporten avdekker at penger i liten grad akkumuleres i fondet. Det settes av for lite, og det startet for seint.
Et russisk fond for dekommisjonering ble etablert i 1996, men at oppstartsvansker og økonomiske utfordringer forsinket innskudd av kapital til fondet. Fondets retningslinjer viste til at en statlig plan for dekommisjonering skal utvikles innen tre år før stenging av en reaktor (senere endret til fem år). De viser også til at når en ny reaktor tas i drift, skal en andel av inntektene gå til dekommisjoneringsfondet. Først i 2002 ble det bestemt at 1,3% av Rosenergoatoms inntekter skulle gå til fondet. I tillegg til dette skulle øremerkede midler fra det russiske statsbudsjettet øke fondets størrelse. I praksis betød dette at fondet ikke fikk inntekter av særlig betydning før i 2002, åtte år etter fondets etablering. Myndighetene ga økonomisk nedgang og inflasjon skylden for manglende kapital i fondet.
Rapporten peker på IAEA-anslag om at kostnadene for dekommisjonering av en reaktor varierer mellom 250-500 millioner dollar (2006 verdi: 1USD = ca. 6,4NOK), avhengig av reaktordesign. Størrelsen på fondet var i 2004 omtrent 9 millioner dollar.
Et tilskudd til fondet på 1,3% av Rosenergoatoms inntekter ville gi fondet en årlig inntekt på omtrent 26 millioner Euro (2006 verdi: 1 EUR = ca. 8 NOK). Rapporten konkluderer dermed at fondet ble bevilget altfor lite penger til å kunne gjennomføre det nødvendige dekommisjoneringsarbeidet.
Rapporten ble overlevert til russiske myndigheter og andre aktuelle aktører. Senere, i 2012, ble satsen endret til «opptil 3,2% av Rosenergoatoms inntekter».
Rapporten etablerte for første gang et faktagrunnlag som var åpent og tilgjengelig for alle. Dette ble utgangspunktet for videre arbeid med og finansiering av dekommisjoneringen.
Rapport: Konsept for dekommisjonering
Fordi myndighetene ikke selv hadde et konsept for dekommisjonering av de gamle atomreaktorene, startet vi vårt eget arbeid med et konsept. I 2007 publiserte vi for første gang rapporten «Concept of a Decommissioning Plan for Old Nuclear Power Reactors”. Rapporten ble oppdatert i flere omganger, etter innspill fra andre aktører.
Rapporten ble distribuert bredt blant atomeksperter i hele Russland og deres kommentarer ble fulgt opp i rapportens endelige utgave som ble utgitt i 2008. I februar 2008 ble rapporten presentert for Rosatoms ekspertpanel i Moskva. Etter presentasjonen fulgte en invitasjon til å presentere rapporten på et IAEA-seminar i Østerrike. Konseptet utarbeidet i rapporten ble også presentert i Rosatoms magasin «Atomstrategi» (Атомная стратегия) i 2012.
Rapporten oppsummerte en rekke utfordringer ved den russiske atomindustrien som må løses for å få i gang arbeidet med dekommisjonering. Den peker på manglende finansiering, manglende lovverk, fravær av deponi og lagringsanlegg, avhengighetsforhold i lokalsamfunnene og manglende overvåkning av kontaminering av kraftverkenes omgivelser. Oppsummert var konklusjonen at Russland på ingen måte var forberedt på dekommisjoneringsarbeidet som ventet.
I sin tur kom rapporten med anbefalinger om hvordan utfordringene kan løses. Det pekes på det umiddelbare behovet for å komme i gang med den omfattende planleggingen og at de sosioøkonomiske konsekvensene av utfasing av gamle reaktorer må hensyntas. Det legges vekt på at dekommisjoneringsprosessen må følge grunnleggende demokratiske prinsipper for å lykkes. Involvering av lokalsamfunn og uavhengig ekspertise, åpenhet og sikkerhet er fundamentale prinsipper for å skape tillit mellom oppdragshaver og storsamfunnet. Tilliten er essensiell for at arbeidet skal lykkes og at konseptene blir akseptert. For på lykkes med dette ble det anbefalt at entreprenøren som tildeles arbeidet burde være uavhengig fra atomindustrien. I tillegg ble det pekt på at et dekommisjoneringsfond burde etableres for hver enhet fordi et felles storfond ikke gir nødvendig oversikt over det svært varierende behovet for finansiering.
Som en del av prosjektet ble det i tillegg laget en videodokumentar om erfaringene fra dekommisjoneringsprosjekter i Tyskland, Litauen, Sverige og USA.
Rapporten ble tatt svært godt imot og den har tydelig inspirert russiske myndigheters videre konseptualisering av dekommisjoneringsarbeidet. Som følge av rapporten ble Naturvernforbundets russiske samarbeidspartnere for alvor tatt inn i varmen og deres ekspertise ble respektert av russiske atommyndigheter. Dette la til rette for videre samarbeid mellom sivile og offentlige aktører.
En tid for samarbeid
I perioden 2003 til 2013 etablerte Naturvernforbundets samarbeidspartnere en profesjonell relasjon mellom myndigheter og sivilsamfunn på dekommisjoneringsfeltet. Miljøvernerne arrangerte en rekke studieturer til land som Litauen, Tyskland og USA der representanter fra både stat og sivilsamfunn fikk viktig innsikt i hvordan andre land har jobbet med dekommisjonering. I 2007 var Murmansks viseguvernør med på prosjektets studietur til Tyskland og byens miljøbyråd var deltaker på studieturen til Vermont i 2010. Ordføreren i Polyarnye Zory var med på studietur til Tyskland og ordføreren i Sosnovy Bor var med på to studieturer, henholdsvis til Tyskland og Litauen.
Disse studieturene var en arena for diskusjon og konstruktivt samarbeid mellom myndighetspersoner og miljøbevegelsens uavhengige atomeksperter. De var en tydelig brobygger mellom myndighetene, atomindustrien og NGO-ene. Inspirert av studieturene, spesielt turen til Visigana i Litauen, etablerte Rosatom et business- og infosenter for dekommisjonering i Sosnovy Bor.
I perioden kan prosjektet vise til en rekke eksempler der Naturvernforbundets samarbeidspartneres arbeid med dekommisjonering har fått nasjonal og internasjonal betydning. Våren 2008 presenterte vi rapporten konsept for dekommisjonering for Rosatoms ekspertpanel og høsten 2008 presenterte vi etter invitasjon fra IAEA rapporten i en workshop med nettverk for internasjonal dekommisjonering i Østerrike. Fra 2008 ble representanter fra Naturvernforbundets samarbeidspartnere også inkludert i Rosatoms folkeråd i Murmansk fylke. I 2009 ble konsept for dekommisjonering presentert i parlamentene i Finland, Sverige og Estland. I 2012 ble den presentert for Tysklands Bendestage og EU-parlamentet. Prosjektets funn og informasjonsgrunnlag har flere ganger blitt brukt i ulike politiske partiers argumentasjon om dekommisjonering.
De neste 10 årene: 2013 – 2023
Andre halvdel av prosjektets historie var mer krevende. En rekke innenriks og utenriks anliggende har i denne perioden fundamentalt endret rammene for det russiske sivilsamfunnet. Russiske myndigheter har ved flere anledninger strammet inn lovverket for russiske organisasjoner og utenlandsk agent-loven er en av lovene som har blitt tatt i bruk for å hindre arbeidet til NGOer og gjøre det vanskeligere å samarbeide med utenlandske aktører. I perioden har vi også sett at russiske organisasjoner har blitt stemplet som utenlandske agenter selv uten å ha vært involvert i internasjonalt samarbeid. Dette har vært en del av en statlig proteksjonistisk kampanje og har ført til en stadig mer paranoid holdning til uavhengige sivilsamfunnsaktører. Holdningsendringen startet allerede i 2007 med talen Putin holdt i Munchen der han adresserte NATOs planer om ekspansjon til Ukraina og Georgia. Denne proteksjonistiske holdningskampanjen tilspisset seg opp mot og etter annekteringen av Krim og invasjonen av Øst-Ukraina.
Utviklingen etter 2014 endret forholdene for sivilsamfunnet i Russland, deriblant for Naturvernforbundet. Likevel har prosjektet vist stor evne til tilpasning og har klart å fortsette arbeidet med jevnlige publiseringer av rapporter, arrangementer og annet påvirkningsarbeid. Rapportene som ble utarbeidet i prosjektets første tiårsperiode har blitt videreført og fulgt opp gjennom en rekke publiseringer av rapporter innenfor tematikken radioaktivt avfall og dekommisjonering.
Utfordrende reaktorer
En rekke reaktorer i Russland skulle nå sin designede levetid i perioden. Blant disse er Novovoronezh, Kola og Leningrad, men mangel på energiformer som kunne erstatte disse har vært et problem. De eldste reaktorene som driftes i Russland er Novovoronezh 4 og Kola 1 som begge ble bygget i 1973. Deres designede levetid løp ut i henholdsvis 2018 og 2019, men av mangel på alternativer ble levetiden forlenget til henholdsvis 2032 og 2033. Disse reaktormodellene, V-179 og V-230 tilhører reaktorkategorien VVER-440 og er ansett som spesielt problematiske. Designet gjør at reaktoren ikke klarer å holde på trykket dersom kjølingen stopper og kritikalitet oppstår. Dette krever at trykket i reaktoren må utløses gjennom en komplisert og risikabel prosess som gjør reaktoren spesielt utsatt for ulykker og radioaktiv lekkasje. En vanlig oppgradering av reaktormodellen har vært å installere ultrasoniske sensorer som oppdager radioaktiv lekkasje på inntil 10 meters avstand.
Sikkerhetsutfordringen ved dette reaktordesignet er grunnen til at EU har finansiert tidlig stans av slike reaktorer i land utenfor Russland. Likevel har russiske myndigheter gitt tillatelse til å drifte reaktorene til de har fylt 60 år.
Prosjektet fortsatte arbeidet med å rette fokus på nødvendigheten for å stenge og dekommisjonere disse utfordrende reaktorene. Russland burde lære av andre land som også har utfordringer med atomopprydding.
Rapport: finansiering av dekommisjonering
I 2017 publiserte vi rapporten «How to pay? Financing decommissioning of nuclear power plants”. Her presenteres betalings-løsninger i fire land: Sverige, USA, Tyskland og Russland.
Rapporten peker på at de russiske finansieringsrutinene for dekommisjonering har forbedret seg siden rapporten vi publiserte i 2006 og at størrelsen på dekommisjoneringsfondet per 2015 var på 10 mrd RUB. Likevel var det større behov for finansiering enn det fondet hadde til disposisjon. I tillegg kritiserte rapporten hvordan finansieringen av dekommisjonering i Russland var organisert. Den peker på at fondet ikke er knyttet til spesifikke reaktorer, men skal fungere som et fellesfond for dekommisjonering av aller Russlands reaktorer. I tillegg kritiserer den at fondet forvaltes av Rosatom selv, noe som står til hinder for fondets uavhengige funksjon. For å møte disse utfordringene peker også rapporten på noen mulige løsninger for bedre organisering av dekommisjoneringsarbeidet.
Mye arbeid gjenstår
Den eldste atomreaktoren i drift i Russland i dag, er Novovoronesh reaktor nummer 4, en VVER-440 reaktor fra 1972. Totalt drives 24 reaktorer utover designet levetid. Samtidig er 6 reaktorer under konstruksjon og 8 er planlagt.
I 2023 ga Rostechnadzor lisens til bygging av Russlands første såkalte «small modular reactor» eller SMR på land.
10 atomreaktorer er stengt, og i ulike stadier av dekommisjonering:
- Tre reaktorer ved Novovoronesh atomkraftverk
- To reaktorer ved Leningrad atomkraftverk
- En reaktor ved Kursk atomkraftverk
- En reaktor ved Bilibino atomkraftverk
- En reaktor ved Obninsk atomkraftverk
- To reaktorer ved Beloyarsk atomkraftverk ble stengt i Sovjet-perioden